IV SA/Wa 637/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto S. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia środowiska do stanu właściwego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej Gminy Miasto S. kwotę 705 (siedemset pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...] nałożył na Gminę Miasto S.- Prezydenta Miasta S. obowiązek przywrócenia środowiska (terenu działek o numerach [...] i [...] obrębu [...] przy ul. [...] w S., których właścicielem jest Miasto S. do stanu właściwego, tzn. zgodnego z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi w części dopuszczalnych stężeń dla gruntów grupy "C" (Dz. U. Nr 165, poz. 1359) oraz uzgodnienia z organem ochrony środowiska-Wojewodą [...] , na podstawie art. 102 i 106 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 z zm.) warunków rekultywacji zanieczyszczonego terenu, termin wykonania obowiązku ustalono do 30 września 2008 r. Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493), w związku z art. 362 ust. 6 oraz ust. 1 i 2, art. 102 i 106 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. W toku postępowania ustalono, że w dniu 28 sierpnia 2007 r. ujawniono zanieczyszczenie polegające na wypływie substancji olejowych do Basenu Elektrowni S. przy Kanale [...] w S. Ustalono, że substancja napływa ze studni drenażowych odwadniających tory bocznicy kolejowej. Do studni substancja ta napływała z rowu drenażowo-melioracyjnego. Wyciek miał miejsce ze stromej skarpy znajdującej się na terenie granicy działek przy ul. [...] w S. o numerach [...] i [...] obrębu [...] , których właścicielem jest Miasto S. Wojewoda [...] , na podstawie "Raportu o stanie czystości środowiska gruntowo-wodnego na terenie MPO przy ul. [...] w S. z października 2007 r., stwierdził zanieczyszczenie podłoża gruntowego oraz wód gruntowych substancjami ropopochodnymi, których stężenie znacznie przekraczało standardy jakości gleby i ziemi. Ponadto w raporcie stwierdzono, że zanieczyszczenie powstało prawdopodobnie w okresie ponad 10 lat temu licząc od dnia stwierdzenia wycieku, ale na podstawie wykonanego rozpoznania nie ustalono miejsca, w którym znajduje się źródło zanieczyszczeń. Organ I instancji wywiódł, iż na terenie obecnej działki nr [...] w latach 80-tych działało Państwowe Przedsiębiorstwo [...] w S., dla którego organem założycielskim był Prezydent Miasta S. Uchwałą Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...] lipca 1991 r. Państwowe Przedsiębiorstwo [...] zostało postawione w stan likwidacji w celu jego prywatyzacji poprzez przekazanie majątku na czas oznaczony do odpłatnego korzystania spółce działającej pod nazwą Przedsiębiorstwo B. Spółka z o.o. W roku 2000 Przedsiębiorstwo to przekształciło się w Spółkę Akcyjną, wobec której przed dniem 30 kwietnia 2007 r. ogłoszono upadłość. Wojewoda [...] uznał, że podmiotem władającym powierzchnią ziemi, na której w/w podmioty prowadziły działalność gospodarczą, była i jest Gmina Miasto S. Aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2006 r., działkę nr [...] nabyło M. Sp. z o.o. od syndyka masy upadłości Przedsiębiorstwa P.S.A. Organ wskazał, że Gmina Miasto S. posiada 51% udziałów w M. Sp. z o.o., a S. Sp. z o.o. 49% udziałów. Organ I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie, zanieczyszczenie środowiska gruntowo-wodnego zaistniało przed dniem 30 kwietnia 2007 r., jak również działalność je powodująca została zakończona przed tym dniem. W tej sytuacji, organ powołując się na art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie stwierdził, że w sprawie mają zastosowanie dotychczasowe przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska. Powołał się na art. 102 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym władający powierzchnią ziemi, na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, jest obowiązany do przeprowadzenia rekultywacji. Uzasadniając obowiązek Gminy Miasto S. do przywrócenia środowiska do stanu właściwego, Wojewoda [...] wskazał, iż jest ona władającą powierzchnią ziemi na przedmiotowym terenie. Powołując się na umowę dzierżawy z dnia 15 października 1998 r. zawartą pomiędzy Gminą Miasto S. a Przedsiębiorstwem P. Sp z o.o., organ I instancji wskazał, że wydzierżawiający czerpał korzyści z dzierżawy, miał prawo kontrolowania sposobu użytkowania przedmiotu dzierżawy przez dzierżawcę, a także współkorzystał z terenu. Uzasadnia to nałożenie na władającego powierzchnią ziemi obowiązku wynikającego z art. 362 ust. 1 w związku z art. 362 ust. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. złożył Prezydent Miasta S. zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 10 § 1 kpa. Skarżący podniósł również, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję błędnie wskazał art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Ponadto zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie zaistniały okoliczności przewidziane w art. 102 ust. 4 pkt 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, gdyż sprawca zanieczyszczenia gruntu nie dysponuje prawami do powierzchni gruntu (P. sp. z o.o. użytkownik działki [...] obręb [...] w 2000 r. przekształcił się w spółkę akcyjną, wobec której przed dniem 30 kwietnia 2007 r. ogłoszono upadłość i od lat nie jest dzierżawcą przedmiotowego terenu). Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta S., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy uznał, że Wojewoda [...] wydając zaskarżoną decyzję zastosował niewłaściwą podstawę prawną. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie zamiast art. 35 ust. 2 tej ustawy. Ponadto organ wskazał, iż art. 102 i 106 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska nie stanowią podstawy prawnej do wydania decyzji nakładającej na podmiot zobowiązany do rekultywacji zanieczyszczonej gleby lub ziemi obowiązku uzgodnienia z organem ochrony środowiska jej warunków. Zgodnie z art. 106 ustawy Prawo ochrony środowiska obowiązany do rekultywacji powinien uzgodnić jej warunki z organem ochrony środowiska. Uzgodnienia warunków rekultywacji organ dokonuje w drodze decyzji wydanej wyłącznie na wniosek zobowiązanego do rekultywacji. Obowiązek rekultywacji wynika wprost z art. 102 ww. ustawy. Jego konkretyzacja w decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 362 ustawy może mieć miejsce, jedynie, gdy podmiot zobowiązany do rekultywacji nie zachowuje się zgodnie z obowiązkiem płynącym z mocy prawa. Powołując się na orzecznictwo organ odwoławczy stwierdził, iż sam fakt posiadania tytułu własności do ziemi może stanowić podstawę nałożenia obowiązku w trybie art. 362 ustawy i bez znaczenia będzie okoliczność oddziaływania negatywnego na środowisko przez właściciela, bądź brak takiego oddziaływania. Organ uznał, iż w przedmiotowej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S. powinien wydać decyzję w oparciu o art. 362 ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w związku z art. 35 ust. 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, gdyż na działkach nr [...] i [...] obrębu [...] stwierdzono przekroczenie standardów jakości ziemi określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi a podmiot zobowiązany do rekultywacji nie wywiązuje się z obowiązków wynikających z mocy prawa (nie przedłożenie wniosku o uzgodnienie warunków rekultywacji). Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego niedopełnienia przez Wojewodę [...] obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 kpa organ odwoławczy stwierdził, że jest on chybiony. Wskazał, iż dokumenty, o które organ I instancji zwrócił się do skarżącego pismem z dnia 5 lutego 2008 r. były wyłącznie uzupełnieniem do wezwania z dnia 19 grudnia 2007 r. i pisemnym potwierdzeniem faktu i dowodu powszechnie znanego skarżącemu. Ponadto organ I instancji zawiadomieniem z dnia 14 stycznia 2008 r. poinformował skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zanieczyszczenia gruntu substancjami ropopochodnymi nieznanego pochodzenia przy ul. [...] w S., w tym również o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska obowiązek rekultywacji obciąża władającego powierzchnia ziemi , na której występuje zanieczyszczenie, niezależnie od tego kto je spowodował (art. 102 ust.1ustawy). Skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miasto S. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie dopatrzył się konieczności ponownego przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Ewentualnie, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ odwoławczy może zawrzeć w uzasadnieniu decyzji polecenie wydania przez organ I instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzji w oparciu o konkretnie wskazane przez organ odwoławczy przepisy prawa. W konsekwencji skarżąca wskazała, że organ wydał decyzję, której nie przewidują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji, tj. dokonując jej kontroli pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, iż skarga jest zasadna, bowiem w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2009 r., podstawę prawną jej wydania stanowi art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa jest orzeczeniem kasacyjnym. Jak wynika z treści tego przepisu, organ odwoławczy podejmuje ją w sytuacji, gdy stwierdzi istotne braki w materiale dowodowy, stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji. Braki te muszą być na tyle istotne, że ich usuniecie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Art. 136 kpa upoważnia organ odwoławczy jedynie do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego zmierzającego do uzupełnienia dowodów i materiałów już zgromadzonych w sprawie. Z powyższego wynika, że inne wady postępowania przed organem I instancji, niż te wynikające z art. 136 § 2 kpa, ani wady decyzji podjętej przez ten organ, nie stanowią podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wydając decyzję może powołać się na art. 138 § 2 kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast z zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2009 r. wynika, że przesłanką do uchylenia decyzji Wojewody [...]z dnia [...] lutego 2008 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia jest powołanie się przez organ I instancji na niewłaściwą podstawę prawną. Organ powołał się na art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493) zamiast na art. 35 ust. 2 tej ustawy. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż art. 102 i art. 106 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 z zm.) nie stanowią podstawy prawnej do wydania decyzji nakładającej na podmiot zobowiązany do rekultywacji zanieczyszczonej gleby lub ziemi obowiązku uzgodnienia z organem ochrony środowiska jej warunków. Stwierdzenie przez organ odwoławczy błędnej podstawy prawnej powołanej w decyzji przez organ I instancji nie uzasadnia zastosowania art. 138 § 2 kpa. Jeżeli organ odwoławczy kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, nie mając zastrzeżeń co do stanu faktycznego sprawy i nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego zgodnie z art. 136 kpa, obowiązany jest wydać decyzję merytoryczną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa Wydając zaskarżoną decyzję Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska naruszył art. 138 § 2 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, gdyż nie wskazał przyczyn, dla których uchylił decyzję organu I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz nie zawarł w uzasadnieniu wytycznych dla tego organu, wskazujących co organ I instancji ma wykonać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i jakie postępowanie wyjaśniające winien jeszcze przeprowadzić. Wydanie decyzji kasacyjnej bez wskazania podstaw określonych w art. 138 § 2 kpa stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w przedmiotowej sprawie doszło do zanieczyszczenia gruntu substancjami ropopochodnymi, które powstało prawdopodobnie ponad 10 lat temu i do tego rodzaju szkód ma zastosowanie art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu do szkód w środowisku dotyczących powierzchni ziemi wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że organem właściwym od dnia 15 listopada 2008 r. jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (poprzednio wojewoda). Ustawa Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu dotychczasowym, ochronę powierzchni ziemi regulowała w dziale IV. Stosownie do art. 102 ust. 1 wymienionej ustawy, władający powierzchnią ziemi, na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, jest obowiązany, z zastrzeżeniem ust. 2-5, do przeprowadzenia ich rekultywacji. Z przepisu tego wynika, że odpowiedzialność za zanieczyszczenie powierzchni ziemi i wiążący się z nią obowiązek rekultywacji spoczywa na władającym powierzchnią ziemi, którym stosownie do art. 3 pkt 44 ustawy Prawo ochrony środowiska jest właściciel nieruchomości lub inny podmiot władający gruntem, ujawniony w ewidencji gruntów i budynków na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. W świetle powyższego, istotnym w sprawie dokumentem, o który zwrócił się organ I instancji do skarżącego wezwaniem z dnia 5 lutego 2008 r. jest wypis i wyrys z ewidencji gruntów i budynków obejmujący teren działek [...] i [...] obrębu [...] w S. Z dokumentu tego wynikałoby kto jest właścicielem gruntu i czy wpisany jest w ewidencji inny podmiot władający tym gruntem. Z akt administracyjnych wynika, że działka, na której wystąpiło zanieczyszczenie gruntu była i jest przedmiotem obrotu cywilnoprawnego w postaci umów najmu i dzierżawy. Świadczy to, że w ewidencji gruntów może być wpisany obok właściciela inny podmiot jako władający gruntem. Jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem, to zgodnie z art. 3 pkt 44 ustawy Prawo ochrony środowiska za władającego powierzchnią ziemi rozumie się podmiot ujawniony jako władający. Skoro sam organ w zaskarżonej decyzji stwierdza, że zgodnie z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska obowiązek rekultywacji obciąża władającego powierzchnią ziemi, na której występuje zanieczyszczenie, niezależnie od tego kto je spowodował, to wydaje się, że okoliczność ta nie jest bez znaczenia w sprawie. Ma wpływ na ustalenie podmiotu zobowiązanego do rekultywacji zanieczyszczonego gruntu i czyni taki podmiot stroną w sprawie. Należy zauważyć również, że w decyzji organu I instancji została podana informacja, iż w dniu 14 grudnia 2006 r. na podstawie umowy sprzedaży zwartej w formie aktu notarialnego M. Spółka z o.o. nabyło teren działki [...] od syndyka masy upadłości Przedsiębiorstwa P. S.A. W ocenie Sądu, nie jest wyjaśnione w sprawie, kto obecnie jest władającym powierzchnią ziemi, na której wystąpiło zanieczyszczenie gruntu. Przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, w dotychczasowym brzmieniu, przewidują możliwość uwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji. Może to nastąpić w przypadku wykazania przez niego, że zanieczyszczenie spowodował inny podmiot i wówczas na tym podmiocie spoczywa obowiązek rekultywacji, z tym zastrzeżeniem, że jeśli zanieczyszczenia dokonano za wiedzą lub zgodą władającego, ponosi on obowiązek rekultywacji solidarnie ze sprawcą (art. 102 ust. 2 i 3). Z treści art. 102 ust. 2 cytowanej ustawy wynika, że uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji, dotyczy wyłącznie tych przypadków, w których zanieczyszczenie gleby spowodował inny podmiot a do zdarzenia tego doszło po dniu objęcia przez niego władania. Uregulowanie to wyklucza możliwość uwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji z powołaniem się na sprawstwo osoby trzeciej, jeżeli zanieczyszczenie miało miejsce przed objęciem władania. Oznacza to, że władający powierzchnią ziemi w świetle treści tego uregulowania nie może skutecznie powołać się na sprawstwo zanieczyszczenia swego poprzednika prawnego ( por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 maja 2007 r. II OSK 816/06 Lex nr 338287). Możliwość uwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji przewiduje również art. 102 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, który obowiązek ten nakłada obecnie na regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Należy zauważyć, że głównym zarzutem podniesionym w odwołaniu od decyzji organu I instancji jest zaistnienie okoliczności przewidzianych w art. 102 ust. 4 pkt 1 i ust. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, które w ocenie skarżącego dają mu skuteczną podstawę do uchylenia się od obowiązku rekultywacji. Jednakże organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do tego zarzutu skarżącego czym uchybił wymogom art. 107 § 3 kpa. Organ odwoławczy zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji z uwzględnieniem powyższych uwag. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku, zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.