IV SA/Wa 637/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2015 r. sprawy ze skargi Z. Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 367 ze zm.) – dalej "kpa", utrzymał w mocy decyzję Starosty Siedleckiego z dnia [...] września 2014 r. orzekającą o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, położonej w miejscowości [...], gmina [...], stanowiącej własność Z. Ł., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], poprzez udzielenie Polskim Sieciom Elektroenergetycznym S.A. w [...] (dalej jako spółka) zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez ww. działkę napowietrznej linii elektroenergetyzcznej 400kV [...] wyjaśniając jednocześnie, że ograniczenie sposobu korzystania z tej nieruchomości polega w szczególności na uprawieniu Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A. do wstępu na nieruchomość w celu wykonania prac budowlano-montażowych związanych z budową i wykonaniem czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacją linii elektroenergetycznej. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782) – dalej "ugn"/"ustawa", zgodnie, z którym starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej może ograniczyć w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary itd. jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Organ podkreślił, że planowana inwestycja jest inwestycją mieszczącą się w definicji inwestycji celu publicznego, określonej w art. 6 ust. 2 ugn. Ponadto jak wynika z wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] oraz uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] i części [...] gm. [...] – część [...] działka nr [...] znajduje się w terenie oznaczonym symbolem [...] – tereny obiektów i urządzeń infrastruktury elektroenergetycznej. Z akt wynika również, że rokowania przeprowadzone z właścicielem przedmiotowej działki Z. Ł., nie zakończyły się podpisaniem umowy, co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy dokumenty w tym m.in. korespondencja między inwestorem i właścicielem działki oraz protokół z rokowań spisany w dniu [...] lipca 2014 r. W aktach znajduje się także pismo inwestora z dnia [...] lipca 2014 r. informujące o zakończeniu rokowań. Okoliczność bezskutecznego prowadzenia w sprawie rokowań wynika ponadto, zdaniem organu, z przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2014 r. rozprawy administracyjnej. W związku z powyższym Wojewoda [...] uznał, że nie ulega wątpliwości, iż Spółka PSE podjęła próby uzyskania zgody na wejście na przedmiotową nieruchomość w celu wykonania inwestycji, jednak do porozumienia między stronami nie doszło, tym niemniej rokowania zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy. Organ ustalił ponadto, że strony zostały prawidłowo zawiadomione o wszczęciu postępowania oraz możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Wojewoda uznał ponadto za prawidłowy pogląd, wyrażony przez Starostę [...], że złożony przez stronę wniosek o powołanie biegłego jest bezzasadny, gdyż w postępowaniu wywołanym wnioskiem złożonym w trybie art. 124 ust. 1 ugn, organy badają jedynie ziszczenie się przesłanek, o których mowa w tym przepisie. Na poparcie swego stanowiska organ przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 117/12. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu, organ zwrócił uwagę, że postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało w sposób wyczerpujący, a zgromadzony materiał wyjaśniał wszystkie istotne okoliczności. Podkreślił, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 ugn nie ma mowy o odszkodowaniu z tytułu wydania samego zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. W związku z czym słusznie, w jego ocenie, Starosta [...] i zważył w uzasadnieniu swojej decyzji, że po wykonaniu inwestycji na wnioskodawcy ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a jeżeli przywrócenie stanu poprzedniego nie jest możliwe albo powoduje nadmierne koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 ustawy. Podsumowując organ stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa i nie narusza art. 124 ust. 1 ugn. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył Z. Ł. zarzucając organowi naruszenie: 1. art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez: - nadmierne ograniczenie prawa własności polegające na uznaniu, że zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie "od dnia uzyskania przez Inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę do dnia uzyskania ostatecznej decyzji zezwalającej na użytkowanie ww. linii" decyzji może doprowadzić do utrzymywania stanu permanentnej budowy na jego nieruchomości; - poprzez ograniczenie możliwości korzystania z całej nieruchomości oraz stworzenie otwartego katalogu ograniczeń prawa własności przez użycie zwrotu "w szczególności", co powoduje uszczuplenie władztwa właściciela w sposób nadmierny; 2. art. 124 ust. 1 w zw. z art. 124 ust. 6 ugn polegające na uznaniu za prawidłowe powtórzenie przepisów prawa poprzez wskazanie w treści sentencji, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polega na uprawieniu inwestora do wstępu na nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, usuwaniem wad i eksploatacją linii tj. przez zamieszczenie informacji zbędnych dla orzeczenia; 3. art. 124 ust. 3 ugn poprzez uznanie za spełniony warunek przeprowadzenia rokowań pomimo, że rokowania zostały przerwane przez inwestora po uzgodnieniu, że skarżący przedstawi kontr operat i swoje ostateczne stanowisko w sprawie; 4. art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 kpa poprzez nieuwzględnienie powołanych przez skarżącego twierdzeń i dowodów potwierdzających fakt prowadzenia przez inwestora pozornych rokowań służących jedynie zamarkowaniu wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 124 ust. 3 ugn oraz faktu nieuprawnionego przerwania rokowań; 5. art. 8 kpa poprzez brak rozważenia interesu właściciela nieruchomości, którego prawo własności zostało ograniczone i skoncentrowanie się wyłącznie na interesie inwestora, polegające na ograniczeniu korzystania z całej nieruchomości; 6. art. 107 § 1 kpa poprzez uznanie, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, pomimo że jej sentencja sformułowana jest w sposób nieprawidłowy; 7. art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 11 kpa poprzez niepełne uzasadnienie decyzji, w szczególności nieodniesienie się do zarzutów, co do wadliwego skonstruowania katalogu obowiązków nałożonych na skarżącego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej: "ppsa", dokonywana przez sądownictwo administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego. Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ppsa). Skargę należało uznać za niezasadną. Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 124 ust. 1 ugn. Zgodnie z tym przepisem starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej może ograniczyć w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa powyżej. Powołany przepis ma charakter wyjątkowy. Organ uprawniony jest bowiem do jego zastosowania jedynie w sytuacji braku zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na nieruchomości niezbędnych prac związanych z wykonaniem określonej inwestycji i po złożeniu odpowiedniego wniosku przez inwestora. Organ zobligowany jest przy tym do zbadania czynności poprzedzających złożenie takiego wniosku, w tym sprawdzenia czy w sprawie przeprowadzono wcześniej rokowania i czy istotnie nie przyniosły one oczekiwanych efektów. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, wskazane wyżej wymogi zostały spełnione. Jak wynika z akt sprawy postępowanie zakończone decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] wszczęte zostało na skutek wniosku Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A. w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Z akt wynika ponadto, że przed złożeniem powyższego wniosku inwestor przeprowadził rokowania z właścicielem nieruchomości. Wbrew zarzutom skarżącego rokowania te, przeprowadzone były w sposób prawidłowy. Wskazać należy, że art. 124 ugn nie określa formy prowadzenia takich rokowań. Za spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia uznać zatem należy sytuację, w której pomimo prowadzenia rozmów nie doszło do zawarcia umowy, a inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w dniu [...] kwietnia 2014 r. inwestor wystosował do skarżącego pismo zatytułowane "zaproszenie do rokowań", załączając projekt umowy cywilnoprawnej oraz mapkę z naniesionym sposobem rozmieszczenia projektowanych przewodów na nieruchomości. W aktach znajdują się również inne pisma inwestora, w których wzywał on Z. Ł. do uzgodnienia warunków założenia i przeprowadzenia przewodów przesyłowych na jego nieruchomości oraz pismo z dnia [...] lipca 2014 r. informujące o zakończeniu rokowań w związku z wystąpieniem rozbieżności między stronami, co do treści umowy i wysokości wynagrodzenia. W tym miejscu wyjaśnić należy, że rokowania mogą zostać przerwane przez każdego z uczestników negocjacji, jeśli nie dostrzega on realnych szans na zawarcie porozumienia. Za niezasadny uznać zatem należało podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 124 ust. 3 ugn. Trzeba podkreślić, że rozbieżności, jakie zaistniały między stronami były na tyle istotne, że dalsze negocjacje nie mogły zakończyć się pomyślnie. Wskazują na to kwoty, jakimi operowała spółka w ofercie i jakimi operowała strona skarżąca. Przede wszystkim wymaga zaznaczenia, że strony co do zasady pozostawały w istotnym sporze w innym zakresie niż tego wymaga art. 124 ugn, ale i w podstawowym zakresie nie doszło do porozumienia. Oprócz kwestii zgody na czasowe zajęcie nieruchomości w celu wykonania prac technicznych na gruncie, negocjacje skupiały się na kwestii ustalenia odpłatności za służebność przesyłu a ta nie jest uregulowana w art. 124 ugn. Są to zupełnie dwa różne zakresy ograniczenia prawa własności, a negocjacje prowadzone w omawianym trybie mają dotyczyć jedynie kwestii ograniczenia prawa własności w związku z budową urządzeń technicznych niezbędnych dla funkcjonowania inwestycji. Dalsze roszczenia z tego tytułu (związane np. ze szkodą powstała podczas tych prac) rozpoznawane są w trybie art. 128 i nast. ugn ale to wciąż nie ma związku z odpłatnością za ewentualne ustanowienie służebności przesyłu, jak zdawał się sugerować pełnomocnik strony skarżącej (podnosząc, że dla skarżącego bardziej korzystne byłoby wywłaszczenie części nieruchomości). Nietrafny jest również zarzut ograniczenia możliwości korzystania przez skarżącego z całej nieruchomości. Zdaniem Sądu w treści kontrolowanej przez organ odwoławczy decyzji Starosty [...], szczegółowo wskazano zakres prowadzonych prac, lokalizację urządzenia przesyłowego, a także obszar niezbędny do funkcjonowania linii elektroenergetycznej 400kV po jej wybudowaniu, wskazując obszar zajęcia gruntu pod pas technologiczny wielkości 2426 m2. Również podnoszona przez skarżącego okoliczność "nadmiernego ograniczenia prawa własności" poprzez zawarte w treści decyzji sformułowanie "od dnia uzyskania przez Inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę do dnia uzyskania ostatecznej decyzji zezwalającej na użytkowanie ww. linii", nie ma żadnego uzasadnienia. Wskazane powyżej sformułowanie wskazuje bowiem na okres czasu, w którym podlega ograniczeniu korzystanie z nieruchomości, przy czym trudno wskazać a takiej sytuacji, jak zapewne chciałby tego skarżący, konkretne daty. W decyzji zezwalającej na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości organ nie może bowiem wskazać konkretnej daty, z jaką inwestor uzyska ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę oraz decyzję zezwalającą na użytkowanie wybudowanej w przyszłości linii energetycznej. Przepisy ugn nie przewidują zresztą obowiązku określenia terminu w przedmiotowej decyzji. Nie sposób też przyjąć, że poprzez zawarte w decyzji sformułowanie "w szczególności" organ otworzył ponad niezbędny zakres prawo korzystania przez inwestora z nieruchomości. Sąd nie podzielił również pozostałych zarzutów skargi uznając, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów administracji publicznej są zgodne z obowiązującym prawem. Organy prawidłowo i rzetelnie (zgodnie z art. 7, 77 i 80 kpa) zebrały materiał dowodowy w sprawie, prawidłowo go oceniły i wydały decyzję stosując odpowiednie przepisy prawa. Ponadto zaskarżona decyzja została uzasadniona w sposób wyczerpujący z uwzględnieniem podniesionych w odwołaniu zarzutów, nie narusza zatem art. 107 § 3 kpa. Nie można też uznać jako zasadny zarzutu naruszenia art. 124 ust. 1 w zw. z art. 124 ust. 6 ugn. Przywołanie w decyzji przepisów prawa np. poprzez wskazanie w treści sentencji, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polega na uprawieniu inwestora do wstępu na nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, usuwaniem wad i eksploatacją linii tj. przez zamieszczenie informacji zbędnych dla orzeczenia – nie może stanowić o wadliwości decyzji. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekła jak w wyroku.