IV SA/Wa 639/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu A. P. od decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącej A. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] stycznia 2018 r. nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "k.p.a.") uchylająca w całości decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] (dalej również "Wojewoda", "organ I instancji") decyzją z [...] sierpnia 2016 r. ustalił odszkodowanie na rzecz: A. P. z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie L., obręb [...], oznaczonej jako działka [...] przeznaczonej pod przebudowę i rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku [...] – granica województwa w wysokości pomniejszonej za wygasłą hipotekę na rzecz B. S.A. z siedzibą w W. (pkt 1 i 3 decyzji), oraz B. S.A. z siedzibą w W. z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustanowionej na nieruchomości (pkt 2 decyzji) i zobowiązał Zarząd Województwa [...] do wypłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna 9pkt 4 decyzji). Z decyzją organu pierwszej instancji nie zgodził się Zarząd Województwa [...] i wniósł odwołanie, w którym zakwestionował dobór nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego przy sporządzaniu operatu szacunkowego. Minister Infrastruktury i Budownictwa (obecnie Minister Inwestycji i Rozwoju, dalej również "Minister", "organ odwoławczy") uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Minister stwierdził, że operat szacunkowy sporządzony 23 listopada 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. M. stracił na aktualności stosownie do treści art. 156 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, dalej również "u.g.n."). Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że ustawą z 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509) zmieniona została treść art. 156 ust. 4 u.g.n. Dodał, że w związku z upływem ponad dwóch lat liczonych od daty sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, nie ma możliwości potwierdzenia jego aktualności. W ocenie Ministra powyższe oznacza konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego na potrzeby ustalenia odszkodowania za szkody powstałe na nieruchomości, przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów i poziomu cen nieruchomości. Sporządzenie nowego operatu szacunkowego w istocie sprowadza się do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Organ odwoławczy dodał, że operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej wysokość odszkodowania przyznanego stronie postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Wobec powyższego Minister uznał, że nie jest możliwe ustosunkowanie się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu dotyczących prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. A. P. (dalej również "skarżąca") wniosła sprzeciw od decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] stycznia 2018 r. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. i podniosła, że Minister w ogóle nie sprawdził poprawności i legalności wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Co więcej, w zaskarżonej decyzji nie wskazał w jaki sposób Wojewoda naruszył przepisy postępowania oraz jaki ewentualnie zakres sprawy konieczny jest do wyjaśnienia. Skarżąca podkreśliła, że niewystarczające do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. jest twierdzenie, że operat szacunkowy jest nieaktualny. Jednocześnie stanęła na stanowisku, że odwoławczy mógł zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności operatu w toku postępowania odwoławczego. Ponadto skarżąca wskazała, że Minister prowadził postępowanie odwoławcze przez ponad 14 miesięcy, czym naruszył art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. i dopuścił się przewlekłości. Tym samym Minister niejako sam wykreował sobie przesłankę na podstawie której mógł uchylić się od wydania decyzji. Minister Inwestycji i Rozwoju w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej również "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Od decyzji tej nie przysługuje skarga, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw (art. 64a p.p.s.a.). Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, zgodnie z art. 64e p.p.s.a., ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i jeśli stwierdzi jego naruszenie, uchyla decyzję w całości (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W tym miejscu warto przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15, wskazane orzeczenie oraz orzeczenie powołane poniżej dostępne są Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe uregulowania Sąd uznał, iż sprzeciw A. P. od decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] stycznia 2018 r. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a. W realiach rozpoznawanej sprawy bezsporne jest, że operat szacunkowy sporządzony 23 listopada 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. M. na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako działka [...] przeznaczoną na realizację inwestycji drogowej "Przebudowa i rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku [...] – granica województwa" w chwili rozpoznawania odwołania od decyzji Wojewody z [...] sierpnia 2016 r. przez Ministra, tj. [...] stycznia 2018 r. nie mógł być wykorzystany jako dowód w sprawie. Zaakcentować należy, że operat szacunkowy jest opinią rzeczoznawcy majątkowego określający wartość nieruchomości, którego zasady i tryb sporządzenie określają przepisy działu IV ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). W myśl art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 października 2012 r. II OSK 1058/11 termin, w jakim operat szacunkowy może być wykorzystywany odnosi się nie tylko w stosunku do organu I instancji orzekającego na podstawie sporządzanego w sprawie operatu szacunkowego, ale również organu odwoławczego. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie 12 miesięcy w przypadku potwierdzenia jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu, stosownie do treści art. 156 ust. 4 u.g.n., następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził oraz dołączenie analizy potwierdzającej, że od daty sporządzenia operatu szacunkowego nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Rzeczoznawca majątkowy dołączając do operatu szacunkowego klauzulę, w której oświadcza o aktualności operatu, zamieszcza na niej datę, składa podpis i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego, stosownie do treści § 57 ust. 1 w związku z § 58 ww. rozporządzenia. W świetle powyższego Sąd w pełni podziela stanowisko Ministra, że operat szacunkowy stanowi istotny dowód w sprawie o ustalenie odszkodowanie nieruchomości i za trafny uznaje pogląd, że operat w chwili wydawania decyzji przez organ odwoławczy winien być aktualny. Nie sposób jednak przyznać racji Ministrowi, na kanwie rozpoznawanej sprawy, że w związku z upływem ponad dwóch lat liczonych od daty sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego nie było możliwości potwierdzenia jego aktualności i konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Z akt sprawy nie wynika, aby organ odwoławczy wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego, co bez wątpienia mógł uczynić mając na względzie art. 136 § 1 k.p.a. Przepis ten upoważniał organ odwoławczy do przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W ocenie Sądu niezrozumiałe jest natomiast wywód organu odwoławczego dotyczący zmiany, od 1 września 2017, treść art. 156 ust. 4 u.g.n. To, że przepis ten, w nowym brzmieniu, ma zastosowania do niniejszej sprawy, nie przesądza jeszcze o tym, że niemożliwe było potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego z 23 listopada 2015 r. Z akt sprawy nie wynika, aby Minister poczynił jakiekolwiek kroki, które potwierdzałyby próbę: umieszczenia stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenia do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników. Co więcej, Minister wydając zaskarżoną decyzję dokonał zbyt daleko idącej interpretacji art. 15 k.p.a. Zapewnienie stronom postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy przez organy dwóch instancji nie może – zdaniem składu orzekającego - prowadzić do sytuacji, w której omijane są przez organ administracji inne ogólne zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zasada ustalenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), zasady przekonywania stron postępowania (art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.), zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie (art. 8 k.p.a.) czy zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). W świetle powyższego Sąd przychylił się do stanowiska skarżącej, że nieaktualność operatu szacunkowego bez podjęcia próby potwierdzenia jego aktualności, nie można zakwalifikować jako konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej wynik, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z pola widzenia nie mógł umknąć również fakt, że organ odwoławczy aby zastosować art. 138 § 2 k.p.a. zobligowany był do wskazania przepisów postępowania, które naruszył Wojewoda wydając decyzję z [...] sierpnia 2016 r. Z uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wynika jakie przepisy postępowania naruszył organ I instancji. Wyraźnie zaakcentować należy, że wydanie decyzji kasatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższej instancji. Wydanie decyzji kastoryjnej wymaga kumulatywnego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., tj. po pierwsze, wskazania, ze decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, i po drugie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Na uwzględnienie nie zasługują natomiast zarzuty skargi dotyczące przewlekłości postępowania odwoławczego, które trwało 14 miesięcy. Bezczynność czy przewlekłość postępowania może być przedmiotem odrębnej skargi do sądu administracyjnego, co wynika z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Wówczas ocenie Sądu podlegać będzie to czy organ przekroczył ustawowe terminy na załatwienie sprawy, określone w art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., a jeśli tak, czy naruszenie tego terminu należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa (art. 149 § 1 i § 1b p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższego Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. i w tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister będzie miał na względzie ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, w szczególności zwróci się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego z 25 listopada 2015 r.