IV SA/Wa 642/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.), Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2017 r. sprawy ze skargi P. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. Oddział [...] Rejon Energetyczny [...] od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzje w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W w/w decyzji z [...] sierpnia 2016 r. orzeczono o: 1) wymierzeniu [...] S.A. Oddział [...] Rejon Energetyczny [...] (dalej: skarżący) administracyjną karę pieniężną za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 7 sztuk olchy z terenu nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w [...], w wysokości 14752,88 zł, ustalonej przy uwzględnieniu obwodu pni na wysokości 130 cm według wskazań w tabeli zawartej w decyzji, stawce 13,16 zł za 1 cm obwodu, z uwzględnieniem współczynników różnicujących jak w w/w tabeli, przy czym kara liczona jest w wysokości dwukrotnej należnej opłaty; 2) uiszczeniu kary w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja ustalająca stanie się ostateczna, na konto Urzędu Miejskiego w [...]. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący. W związku z wnioskiem A. G. zawiadamiającym o usunięciu bez wymaganego zezwolenia z działki nr [...] przez [...] S.A. Oddział [...] Rejon Energetyczny [...] drzew w wieku powyżej 10 lat, nie sąsiadujących (w części) z linią energetyczną zawiadomieniem z 27 marca 2014 r. organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnego usunięcia drzew na działce nr. ew. [...] w [...] pod linią energetyczną i w jej sąsiedztwie. Pismem z dnia 16.04.2014 r. skarżąca spółka poinformowała, że dokonała wycinki drzew własnymi brygadami z powodu bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia ludzkiego oraz zagrożenia pożarowego, bowiem wrastające w linię średniego napięcia gałęzie powodowały samoczynne włączanie linii, uniemożliwiając prawidłową pracę urządzeń i pozbawiając odbiorców dostaw energii. Wycinka polegała na czyszczeniu trasy linii z krzaków i drobnych samosiejek drzew bezpośrednio pod linią. Wycięty materiał pozostał na miejscu. W trakcie przeprowadzonych w dniach 4 i 25 czerwca 2014 r. oględzin ustalono m. in., że z działki nr. ew. [...] w listopadzie 2013 r. skarżąca usunęła 7 olch o obwodach: na wysokości 130 cm wyliczonych na podstawie promienia: 34 cm, 45 cm, 34 cm, 34 cm, 39 cm, 56 cm, 62 cm, 21 cm oraz 1 klon o obwodzie 28 cm, a powierzchnia usuniętych krzewów wynosiła 228 m.kw. W piśmie z dnia 24.07.2014 r. skarżąca dodatkowo, obok działania w stanie wyższej konieczności podniosła, że jej zdaniem drzewa rosły w lesie, a ewidencja gruntów i budynków nie uwzględnia zmian jakie zaszły na tym terenie. Decyzją z dnia [...].08.2014 r. Burmistrz Miasta [...] wymierzył skarżącej administracyjna karę pieniężną za usuniecie bez wymaganego zezwolenia 8 sztuk drzew w tym 7 olch i 1 klona oraz 228 m. kw. krzewów z działki nr [...] w [...] w wysokości 195305,94 zł i ustalił jej uiszczenie w terminie 14 dni od dnia uostatecznienia się decyzji. W wyniku rozpoznania odwołania SKO w [...] decyzją z dnia [...].09.2014 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując na wady proceduralne w szczególności w zakresie prawidłowości przeprowadzonych oględzin. Podczas przeprowadzonych ponownie oględzin w dniu 30.10.2014 r. skarżąca podniosła, ze klon nie był usunięty przez Spółkę, nie usunięto też krzewów, były to odrosty od drzew poniżej 10 lat. Decyzją z dnia [...].06.2015 r. Organ I instancji wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 7 sztuk olch z w/w działki w wysokości 22129,26 zł ustalonej według zamieszczonej w decyzji tabeli i ustalił jej uiszczenie w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja ustalająca stanie się ostateczna. Decyzją z [...].08.2015 r. SKO w [...] uchylił zaskarżoną decyzje w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1.07.2014 r. sygn. akt SK 6/12, w którym orzeczono, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i 89 ust. 1 ustawy z 16.04.2004 r. o ochronie przyrody przez to, że przewidują obowiązek nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usuniecie bez wymaganego zezwolenia (...) w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i w którym stwierdza się, że przepisy w/w tracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Ustaw RP. Wymienioną wyżej decyzją z dnia [...].08.2016 r. Burmistrz Miasta [...] orzekł o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej skarżącej w wysokości 14752,88 zł za usuniecie 7 sztuk olch i terminie jej uiszczenia. W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 w zw. z art. 89 ustawy o ochronie przyrody poprzez błędne przyjęcie, że znowelizowane brzmienie art. 89 jest względniejsze dla skarżącej; art. 88 ustawy i zastosowanie tego przepisu, podczas gdy sporna roślinność znajdowała się na terenie stanowiącym las; art. 7, 77 , 80 kpa polegające na dowolnym przyjęciu, że usunięte drzewa były w wieku przekraczającym 10 lat. Uzupełniając postępowanie dowodowe SKO wystąpiło o nadesłanie wyrysu z ewidencji gruntów i budynków dla przedmiotowej działki z uwidocznieniem przebiegu granic użytków gruntowych, a w szczególności lasów i gruntów leśnych oznaczonych jako Ls VI oraz oznaczenie na wyrysie miejsca położenia poszczególnych drzew za które wymierzono karę. Organ I instancji 2.11.2016 r. uzupełnił akta administracyjne przesyłając dokumentację i wyjaśniając, że nie jest możliwe w chwili obecnej ze względu na stan działki oraz zgon A. G., który wskazywał usunięte drzewa, dokładne wskazanie ich miejsc położenia. Organ odwoławczy wskazał, że z nadesłanego wypisu z rejestru gruntów i budynków wynika, że na działce nr [...] znajdują się tereny sklasyfikowane jako: grunty orne – RVI, pastwiska trwałe – PsV oraz lasy i grunty leśne LsVI. W uzasadnieniu organ I instancji zaś wskazał, że drzewa i krzewy z terenu oznaczonego jako leśny nie były brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji. Wobec tego oraz wobec zarzutów skarżącej SKO wskazało, że o tym czy dany grunt jest lasem winna przesądzać ewidencja gruntów i budynków. Powołując się na treść art. 53 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw – do postępowań w sprawach o których mowa w art. 88 i 89 ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzja ostateczną przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 11 w zakresie art. 88 i 89 stosuje się przepisy dotychczasowe, chyba że kara pieniężna wymierzana na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 29 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, byłaby względniejsza. Organ wskazał też na treść art. 53 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw, który ma istotne znaczenie w tej sprawie skoro wszczęto ją w dniu [...].03.2014 r. Podniósł, że wskazane stawki opłat i współczynniki różnicujące zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 25.08.2016 r. w sprawie opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U. 2016 r., poz. 1364). Ewentualne nałożenie kary może mieć miejsce zdaniem SKO po ustaleniu, która z kar będzie względniejsza dla sprawcy czy wyliczona według przepisów obowiązujących do 28.08.2015 r., czy według przepisów obowiązujących po tej dacie. W ocenie SKO przeprowadzone postępowanie nie doprowadziło do wyjaśnienia istotnych okoliczności w tej sprawie. I tak wskazane zostało, że przed dniem 28.08.2015 r. jeżeli niemożliwe było ustalenie obwodu zniszczonego lub usuniętego drzewa z powodu braku kłody jego obwód ustala się przyjmując najmniejszy promień pnia i pomniejszając obwód o 10%, natomiast aktualnie obwód ten ustala się przyjmując najmniejsza średnicę pnia i pomniejszając obwód o 10%. Z uwagi na różnice w podejściu do wyliczenia obwodu tak usuniętego drzewa oraz fakt, że ukształtowanie pnia drzewa może być nieregularne organ I instancji winien dokonać wyliczenia obwodów pni przy zastosowaniu obu metod i przyjąć do ustalenia parametr, który skutkować będzie karą względniejszą, co nie oznacza że organ może stosowa ć część przepisów w nowym brzmieniu, a część w obowiązującym przed dniem 28.08.2015 r.. Organ zdaniem SKO winien dokonać wyliczenia wysokości kary według przepisów w brzmieniu przed i po 28.08.2015 r. a następnie wymierzyć karę według przepisów względniejszych dla sprawcy. Jednakże nałożenie kary winno być poprzedzone szczegółowym oznaczeniem miejsca położenia drzew na mapie tak by nie było wątpliwości czy rosły one na gruntach innych niż leśne, na co SKO zwracało już uwagę w decyzji z 25.09.2014 r. W ocenie organu nie istnieją żadne przeciwskazania by przeprowadzić oględziny, czy też przesłuchać świadków (np. współwłaścicieli działki nr [...]) którzy będą posiadali wiedzę o położeniu usuniętych drzew, ewentualnie środkiem do ustalenia miejsca położenia drzew może być też odnalezienie w terenie ewentualnych pozostałości po drzewach w postaci karp. Wobec szerokiego zakresu wskazanego postępowania dowodowego wymagającego podjęcia wielu czynności koniecznym było w ocenie Kolegium wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 kpa w przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła [...] S.A w [...] Oddział [...] podnosząc zarzuty naruszenia art. 61a § 1 kpa ze względu na niezastosowanie tego przepisu, kiedy wniosek o wszczęcie postępowania nie pochodził od strony postępowania i art. 138 § 2 zdanie drugie w związku z art. 7 kpa ze względu na wskazanie organowi I instancji niezgodnych z prawem zaleceń, które winny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła m. in., iż postępowanie w sprawie niniejszej wszczęte zostało na wniosek pana A. G., tymczasem właściciel gruntu na którym rosły drzewa lub osoba która zawiadomiła organ o wycięciu drzew i domaga się kary pieniężnej nie może być uznana za stronę postępowania w związku z czym organ winien w tej sprawie odmówić wszczęcia postępowania. Zauważyła też, że organ II instancji nie powinien ukierunkowywać organu I instancji aby ten dokonał wykładni uwzględniającej jedynie cyt. przez Kolegium fragment uzasadnienia orzeczenia dotyczącego decydującego charakteru zapisu w ewidencji gruntów czy dany obszar spełnia wymogi gruntu rolnego czy lasu, w sytuacji gdy w uzasadnieniu fragmentarycznie, w sposób niepełny powołano się na orzeczenie sądu administracyjnego, a istnieje szereg orzeczeń sądów z których wynika, że zapis w ewidencji stanowi tylko domniemanie zgodności ze stanem faktycznym, ale jest to domniemanie usuwalne. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, co następuje. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja o charakterze kasatoryjnym, wydana w oparciu o przepis art. 138 § 2 kpa. Dokonując kontroli legalności niniejszej decyzji należy odpowiedzieć na pytanie czy SKO uprawnione było do jej wydania, czy też organ odwoławczy winien był wydać decyzję o charakterze reformatoryjnym. Odpowiedź na tak postawione pytanie wymaga przypomnienia, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 i art. 138 § 1 i 2 kpa. Zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z art. 138 kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź jej uchylenie i zmiana. Tylko zaś w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Art. 138 § 2 kpa stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. A zatem, wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym jest usprawiedliwione jedynie wówczas, gdy są spełnione łącznie dwie przesłanki: organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Użycie w tym przepisie spójnika "a" oznacza, że samo naruszenie przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanka uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie" (tak m. in. A. Wróbel w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Lex/el 2015). Jednocześnie ustawodawca wyposażył organ odwoławczy w możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, które może być przeprowadzone albo bezpośrednio przez ten organ, albo za pośrednictwem organu I instancji ( art. 136 kpa). Powyższe oznacza, że wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym stanowi wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy, a organ odwoławczy ma możliwość wydania takiej decyzji jedynie wówczas, gdy zakres dodatkowego postępowania przekroczyłby granice określone w art. 136 kpa lub tez w sytuacji gdy wydanie decyzji o charakterze merytorycznym pozbawiłoby którąś ze stron możliwości ponownego rozpoznania sprawy, co doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności. W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, zasadnym było wydanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego. Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, w tej części z której wynika, że organ I instancji nie ustalił podstawowej kwestii z punktu widzenia możliwości nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za wycinkę drzew bez zezwolenia, a mianowicie czy zaistniał wyjątek od obowiązku uzyskania zezwolenia o jakim mowa w art. 83f ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody, czym naruszył przepis art. 7, 77 § 1, 80 kpa. Zezwolenia na usunięcie drzew nie stosuje się do drzew lub krzewów na plantacjach lub lasach w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Koniecznym zatem stało się wyjaśnienie tej okoliczności, co nie miało miejsca mimo, że na tę kwestię SKO zwracało już uwagę w decyzji z dnia [...].09.2014 r. i pomimo prób organu odwoławczego podjętych w tym kierunku w ramach postępowania odwoławczego; zwłaszcza że skarżący już w piśmie z dnia 24 lipca 2014 r. podnosił, że wycięte drzewa rosły w lesie. Analizując tę kwestię należy w kontekście zarzutów skargi mieć na uwadze, że aktualne brzmienie art. 138 § 2 kpa zdanie drugie ("przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy") nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy podejmując na tej podstawie decyzję, jest obowiązany zawrzeć w jej uzasadnieniu wytyczne/wskazówki/zalecenia, o których mowa w tym przepisie. Należy jednak uwzględnić, że decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, a zatem nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Tezę wyroku NSA z 21.02.2012 r. II GSK 9/11, LEX nr 1121155, że "z tego też względu organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji" należy rozumieć w ten sposób, iż organ I instancji nie jest związany wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu II instancji odnośnie wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Natomiast jest związany prawnie wskazanymi przez organ II instancji "okolicznościami" jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Niewątpliwie wiążące prawnie są także oceny prawne organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania. Zatem, w świetle powyższego, wyartykułowany w skardze zarzut dotyczący błędnego stanowiska Kolegium odnośnie decydującego charakteru zapisu w ewidencji gruntów czy dany obszar spełnia wymogi gruntu rolnego czy lasu aczkolwiek zasadny, pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, skoro organ I instancji nie jest w tym zakresie związany stanowiskiem SKO. Nie zasługuje też na uwzględnienie kolejny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 61a § 1 kpa ze względu na niezastosowanie tego przepisu, kiedy jak zarzuca skarżąca, wniosek o wszczęcie postępowania nie pochodził od strony postępowania. Zauważyć należy, że zawiadomienie o wycince drzew zgłosił do organu I instancji A. G. i początkowo doręczano mu, jak i pozostałym współwłaścicielom przedmiotowej działki wydawane decyzje, (a zatem traktowano jak stronę), to zarówno decyzji kontrolowanej jak i decyzji z [...] sierpnia 2016 r. nie doręczano już współwłaścicielom nieruchomości na której rosły wycięte drzewa, a jedynie [...] S.A. Co więcej, w decyzji z [...].08.2016 r. Burmistrz Miasta [...] wskazał, że zgodnie z orzeczeniami NSA (tam przywołanymi) za stronę postępowania uznany został [...] S.A. Oddział [...]. Odnosząc się do powyższego zarzutu nie można też tracić z pola widzenia faktu, że w sprawie niniejszej decyzje wydawane przez organ odwoławczy, były wynikiem rozpoznania odwołań składanych wyłącznie przez stronę skarżącą. Należy dodatkowo wskazać, iż tak jak wskazało Kolegium w zaskarżonej decyzji, w przypadku uznania że w sprawie niniejszej istnieją podstawy do zastosowania sankcji administracyjnej, Burmistrz Miasta [...] winien rozstrzygnąć, która kara jest względniejsza dla sprawcy. Przy rozpoznaniu sprawy, w razie zaistnienia podstaw do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, należy też mieć na uwadze treść art. 189d znowelizowanego kpa, w kontekście stanowiska skarżącej co do przyczyn wycinki. Reasumując wobec uznania za zasadne stanowiska SKO, że wskazany w uzasadnieniu decyzji zakres postępowania dowodowego jest szeroki, wymaga podjęcia wielu czynności, a także doszło do naruszenia przepisów postępowania, wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. ----------------------- 8