IV SA/Wa 643/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi B. J., E. G. i J. G., J. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji węzła drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w zakresie ustalenia: 1) linii rozgraniczającej teren inwestycji na odcinku L. od km [...] do km [...], 2) przebiegu ścieżki rowerowej na tym odcinku, 3) lokalizacji inwestycji na działce nr [...] z obrębu [...]; II. oddala skargę E. G. i J. G.; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w zakresie wskazanym w pkt I do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; IV. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej B. J. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; V. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej J. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 643/09 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury, zwany dalej "Ministrem", po rozpatrzeniu odwołań E. i J. G., J. Sp. z o.o. w W. oraz B. J. od decyzji Wojewody [...], zwanego dalej "Wojewodą", z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji dla budowy węzła [...] w W., przebudowy ul. [...] na terenie gminy [...] W. w województwie [...] oraz zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości: I. Uchylił rozstrzygnięcia dotyczące podziału działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], poprzez: 1) uchylenie w sentencji decyzji, na jej stronie 2, w 13 wierszu licząc od góry, zapisu: "0.0814", 2) uchylenie w załączniku nr 2 zaskarżonej decyzji, który stanowią mapy z projektami podziałów nieruchomości, arkusza 3/6, z projektem podziału działki nr [...], orzekając w tym zakresie poprzez: 1) ustalenie w sentencji decyzji, na jej stronie 2, w wierszu 13 licząc od góry, nowego zapisu: "0.0812", 2) ustalenie w załączniku nr 2 zaskarżonej decyzji nowego arkusza mapy zawierającej projekt podziału działki nr [...] na działki nr [...] o powierzchni 0,0703 ha i [...] o powierzchni 0,0812, stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej decyzji. II. W pozostałym zakresie Minister utrzymał decyzję Wojewody w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Wojewoda ustalił lokalizację dla planowanej inwestycji, zatwierdził projekt podziału nieruchomości i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Za pośrednictwem Wojewody [...], odwołania od powyższej decyzji do Ministra Infrastruktury złożyli: E. i J. G., J. Sp. z o.o., B. J. oraz R. M. W związku jednak z faktem, że odwołanie R. M. nie zostało złożone w terminie, Minister Infrastruktury, postanowieniem wydanym na podstawie art.134 k.p.a., orzekł o uchybieniu terminu do jego złożenia i pozostawił je bez rozpatrzenia. E. i J. G., w odwołaniu wniesionym w dniu 22 września 2008 r, zarzucili, że przedmiotowa decyzja Wojewody [...] narusza: - art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie właścicielom, jaki teren obejmie dana inwestycja oraz nieskorelowanie wszystkich, wymaganych dla jej podjęcia i realizacji zamierzeń (co 1 najmniej w ramach obowiązku spełnienia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, którym wydano już decyzję o warunkach zabudowy, dla stanowiącego ich własność terenu, nie uwzględnioną przy podejmowaniu przez Wojewodę o lokalizacji węzła [...], - art. 8, 9 i 10 k.p.a. - ponieważ przywołanie przepisu art. 10 kpa w uzasadnieniu skarżonej decyzji nie jest zgodne z faktem, gdyż do zapoznania się z treścią decyzji i do wypowiedzenia się na jej temat, skarżących wezwano już po jej wydaniu. Poza tym nie poinformowano ich, czy ewentualne odwołanie od przedmiotowej decyzji zobowiązani są złożyć w terminie 14 dni od daty wezwania ich do zapoznania się z jej treścią, czy też od daty umieszczenia zawiadomienia w prasie o jej wydaniu. W uzasadnieniu odwołania skarżący wyjaśnili, że sami są żywotnie zainteresowani udrożnieniem zbiegających się w sąsiedztwie ich nieruchomości dróg o wielkim natężeniu ruchu pojazdów. Konieczność złożenia niniejszego odwołania wyniknęła natomiast z faktu, że już w lipcu 2006 r. J. G., po zapoznaniu się z planowaną inwestycją "Węzeł [...] - zadanie III - droga krajowa nr [...]", skierował do T. Sp. z o.o. protest przeciwko zlikwidowaniu wjazdu na jego działkę nr [...], obręb [...], oraz wyburzeniu budynków zlokalizowanych na należących do niego działkach. W związku z tym, że inwestor był świadomy stanowiska skarżących w odniesieniu do planowanej inwestycji, E. i J. G. liczyli na jego uwzględnienie przy opracowywaniu lokalizacji drogi (w szczególności skarżący liczyli, iż lokalizacja drogi uwzględni uzyskaną przez nich decyzję o warunkach zabudowy). Zdaniem skarżących, przed podjęciem decyzji o lokalizacji drogi, według projektu, który decyzją Wojewody [...] został obecnie zatwierdzony, powinno nastąpić i zostać ujęte w danej decyzji określenie zasad przekazywania części ich działek inwestorowi. Skarżący nie wiedzą bowiem: - czy wyburzenie istniejącej na działkach infrastruktury ma nastąpić przed jej odtworzeniem przez nich na nowym miejscu (jeżeli tak, to konieczne jest ustalenie i zapewnienie środków finansowych dla skarżących, będących producentami i usługodawcami, w postaci bieżącej sprzedaży sklepowej, oraz dla ich personelu, na czas niemożności prowadzenia działalności gospodarczej, rekompensujących koszty przestoju środków finansowych oraz zapewnienie kosztów na odtworzenie), - czy wyburzenie istniejącej na działkach infrastruktury ma nastąpić po jej odtworzeniu przez nich na nowym miejscu, a więc po wybudowaniu nowych obiektów przy uwzględnieniu uzyskanej przez nich decyzji o warunkach zabudowy, z doprowadzeniem 2 do nich wszystkich koniecznych mediów (w takim przypadku niezbędne jest zapewnienie środków finansowych na odtworzenie ww. obiektów), - czy może teren objęty lokalizacją będzie przekazywany sukcesywnie, w miarę postępów nowej zabudowy (niezbędne jest ustalenie, kto będzie regulował koszt przebudowy według jej kosztorysu). Według E. i J. G. brak określenia w zaskarżonej decyzji powyższych kwestii, wobec ustawowego obowiązku ochrony interesów osób trzecich już na etapie wydawania decyzji wydawania decyzji, powoduje, że przedmiotowa decyzja, jak i klauzula natychmiastowej jej wykonalności, podjęte zostały z naruszeniem obowiązującego prawa, co może skutkować szkodą (nie tylko majątkową), zarówno dla samych skarżących, jak i zatrudnianych przez nich pracowników. J. Sp. z o.o. zarzuciła w swoim odwołaniu, że decyzja Wojewody wydana została z naruszeniem art.64 i art.21 Konstytucji RP, art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach (...) oraz art. 144 kodeksu cywilnego poprzez ustalenie przebiegu linii rozgraniczającej przez działkę [...] obręb [...], należącą do skarżącej spółki, i zatwierdzenie podziału ww. działki, w sposób wykraczający, jej zdaniem, poza zakres niezbędny do zrealizowania przedmiotowej inwestycji. Ponadto, zdaniem skarżącej spółki, w zaskarżonej decyzji nie uwzględniono faktu, że przeprowadzenie linii rozgraniczającej w ustalony decyzją sposób, wraz z umieszczeniem wzdłuż działek [...] i [...] ekranów dźwiękochłonnych, obniży atrakcyjność i funkcjonalność należących do niej nieruchomości, sąsiadujących z projektowaną drogą (naruszając tym samym przepis art. 144 k.c), a także naruszy w istotny sposób uzasadnione interesy skarżącej spółki, przez uniemożliwienie zrealizowania inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wydanej dla J. Sp. z o.o. w dniu [...] września 1998 r.). Sytuacja taka spowoduje niedopuszczalną ingerencję w prawo własności skarżącej spółki do działek pozostałych po podziale, przez obniżenie ich wartości ekonomicznej i urbanistycznej oraz ograniczenie możliwości ich wykorzystania na cele dotychczas zamierzone. Według J. Sp. z o.o., decyzja Wojewody [...] narusza również art. 7 i art. 77 kpa przez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz zaniechanie zebrania całości materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i przez nieuwzględnienie, przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, ważnej i obowiązującej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania na działkach nr [...] i [...] (dla budowy zespołu Obiektów biurowo - usługowo - handlowych), z którą decyzja o lokalizacji drogi, w zakresie 3 określenia linii rozgraniczających, jest sprzeczna. Skarżąca spółka zarzuciła, iż linia rozgraniczająca w nadmierny sposób, bez uzasadnionej potrzeby, przebiega przez jej nieruchomość. Zdaniem J. Sp. z o.o., Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. powinien był uwzględnić uzasadnione interesy osób trzecich oraz postarać się zminimalizować ewentualne dla nich zagrożenia. W swoim odwołaniu B. J. zarzuciła, iż przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem art.12 ustawy o szczególnych zasadach (...), przez zatwierdzenie podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w obrębie [...] (o powierzchni 0,1515 ha), na działki o numerach [...] (o powierzchni 0,0703 ha) i [...] (o powierzchni 0,0814 ha), mimo że suma powierzchni działek powstałych w wyniku podziału nie odpowiada powierzchni działki dzielonej i jest większa od niej o 2 m2, przez co podział ten jest wadliwy. Ponadto, w decyzji Wojewody [...] naruszone zostały, według skarżącej, art. 64 i art. 21 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy, przez ustalenie przebiegu linii rozgraniczającej przez działkę nr [...] i zatwierdzenie jej podziału, w sposób wykraczający poza zakres niezbędny do zrealizowania inwestycji objętej niniejszym postępowaniem. Według skarżącej bowiem, linia przecinająca jej działkę, bez uzasadnionej potrzeby, przebiega w odległości 8,86 m od południowej granicy działki, choć dla realizacji inwestycji wystarczyłaby odległość 4,34 m od tej granicy. W decyzji nie uwzględniono także faktu, iż rozbudowa istniejącego wjazdu na działkę nr [...] jest nieuzasadniona, ponieważ ww. wjazd z drogi serwisowej, stanowiącej część inwestycji objętej niniejszym postępowaniem, dla obsługiwanego osiedla "F." (obejmującego 10 budynków, w stosunku do których ustanowiona jest służebność na działce nr [...]), jest wystarczający. Według skarżącej istotne jest, że pozostałe wjazdy (zjazdy), znajdujące się wzdłuż tej samej linii rozgraniczającej, tj. projektowany zjazd na działkę nr [...] oraz istniejący zjazd na działkę nr [...], w obrębie [...], są znacznie węższe i krótsze, choć przeznaczone są do obsługi znacznie większego ruchu. Oprócz tego, rozbudowa wjazdu i lokalizowanie linii rozgraniczającej w przyjęty w decyzji sposób jest niedopuszczalne także ze względu na przekroczenie zakresu służebności, ustanowionej na nieruchomości obejmującej działkę nr [...]. Służebność ta przewiduje prawo dojazdu i dojścia, w zakresie niezbędnym dla prawidłowego funkcjonowania nieruchomości władnącej, na której posadowione jest osiedle "F.". Rozbudowywanie natomiast w jakikolwiek sposób wjazdu i drogi przebiegającej przez działkę nr [...], jest sprzeczne z treścią tej służebności i bez podstawy prawnej rozszerza ją na korzyść nieruchomości władnącej, 4 kosztem nieruchomości obciążonej. Ponadto, projekt zjazdu i linii rozgraniczającej jest sprzeczny z projektem, dołączonym przez skarżącą do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. nieruchomości (w toczącym się obecnie postępowaniu administracyjnym) i nie uwzględnia interesu skarżącej, w postaci planowanej zabudowy części działki nr [...] budynkiem, która w przypadku przyjęcia linii rozgraniczających w postaci określonej zaskarżoną decyzją, będzie niemożliwa. Zdaniem skarżącej wadliwie została także zaprojektowana ścieżka rowerowa. Mając na względzie powyższe zarzuty, B. J. stwierdziła, iż wytyczenie linii rozgraniczającej winno nastąpić z jak najmniejszym uszczerbkiem dla nieruchomości, które nie stanowią własności Skarbu Państwa, lecz osób trzecich i w zakresie rzeczywiście niezbędnym dla realizacji planowanej drogi. Według skarżącej, decyzja Wojewody [...] narusza również art. 7 i art. 77 kpa przez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz zaniechanie zebrania całości materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Rozpatrzywszy wniesione odwołania, Minister utrzymał w mocy decyzje organu I instancji, stwierdzając, że została ona wydana w zgodzie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania. Organ odwoławczy wskazał, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo, wniosek inwestora jest kompletny, tj. zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa, a w postępowaniu przed organem I instancji dochowano wszelkich wymogów wynikających z ustawy o szczególnych zasadach (...). Minister Infrastruktury za niezasadne w całości uznał odwołania wniesione przez E. i J. G. i J. Sp. z o.o. oraz za niezasadne w części odwołanie B. J. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez E. i J. G. organ odwoławczy wskazał w szczególności, w związku z zarzutem nieujęcia w decyzji Wojewody [...] zasad, na jakich inwestor przejmie części działek E. i J. G., że zarzut ten jest bezpodstawny, albowiem zagadnienie, którego zarzut ten dotyczy, nie było przedmiotem postępowania organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 12 ust.4 pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach (...), nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi staje się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji. Wprawdzie, w myśl ust.6 tego artykułu, do czasu uzyskania pozwolenia na budowę, nieruchomości mogą być użytkowane nieodpłatnie przez dotychczasowych 5 właścicieli, to jednak, zgodnie z art. 17 ust.3 pkt 2 ustawy, decyzja, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. Skarżący zobowiązani są zatem do niezwłocznego wydania inwestorowi objętych przedmiotową inwestycją części nieruchomości. Odnosząc się natomiast do kwestii związanej ze sposobem przyznawania odszkodowania dotychczasowym właścicielom za przejęte części nieruchomości Minister stwierdził, żewysokość odszkodowania ustalona jest odrębną decyzją, którą wydaje wojewoda. W związku z powyższym, sprawy związane z ustaleniem odszkodowania nie były przedmiotem postępowania Wojewody [...] w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji, a więc nie mogą być również przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego, prowadzonego przez Ministra Infrastruktury. Za bezzasadny uznał organ odwoławczy również zarzut naruszenia w decyzji Wojewody [...] interesów osób trzecich, ponieważ w pkt 7 tego orzeczenia Wojewoda określił wymagania dotyczące ochrony interesów tychże osób. Natomiast w pkt 3 decyzji wskazał przepisy, jakie muszą być uwzględnione na następnych etapach projektowania i realizacji inwestycji. Wynika z powyższego, że uwzględnione muszą być, m.in., wszelkie warunki i normy wynikające z obowiązującego prawa budowlanego, ze szczególnym uwzględnieniem art.5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.). Rozpatrując zarzut wniesiony przez J. Sp. z o.o. oraz B. J., dotyczący naruszenia w decyzji Wojewody [...] art.21 i art. 64 Konstytucji RP organ odwoławczy uznał, że zarzut ten jest niezasadny. Zgodnie bowiem z art.21 Konstytucji Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, natomiast wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W związku z tym, iż w niniejszej sprawie cel publiczny jest w pełni uzasadniony, a wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala, na mocy art. 18 ustawy wojewoda w odrębnym postępowaniu. Jeżeli chodzi zaś o zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji RP, który w ust. 3 stanowi, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, stwierdzić należy, że kwestię rzeczywiście niezbędnego obszaru wywłaszczanej na cel publiczny nieruchomości, rozstrzyga inwestor na etapie projektowania inwestycji. Natomiast Minister Infrastruktury może działać tylko w granicach złożonego przez inwestora wniosku i nie ma możliwości ingerowania w sposób realizacji inwestycji (w tym przypadku w sposób przeprowadzenia 6 linii rozgraniczającej czy usytuowania ekranów dźwiękochłonnych). Zgodnie bowiem z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2006 r., znak: IV SA/Wa 638/06, przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi krajowej. Organy te mają obowiązek dokonać jedynie oceny, czy wnioskowane ustalenie lokalizacji drogi krajowej nie pozostaje w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym. W odniesieniu do zarzutu postawionego przez J. Sp. z o.o., iż przedmiotowa inwestycja spowoduje także niedopuszczalną ingerencję w prawo własności skarżącej spółki do działek pozostałych po podziale, przez obniżenie ich wartości ekonomicznej i urbanistycznej oraz ograniczenie możliwości ich wykorzystania na dotychczas zamierzone cele, wyjaśnić należy, że na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy, w przypadku, gdy pozostała po podziale część nieruchomości nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. Jeżeli chodzi o zarzut J. Sp. z o.o. oraz B. J., dotyczący naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy, to jak wcześniej wyjaśniono, Wojewoda [...] wskazał w zaskarżonej decyzji, iż inwestycja ma być projektowana przy uwzględnieniu wszelkich warunków i norm wynikających z obowiązującego prawa budowlanego, ze szczególnym uwzględnieniem art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W związku zatem z powyższymi wyjaśnieniami, zarzut ten należy uznać za bezpodstawny. Biorąc natomiast pod uwagę zarzut dotyczący przekroczenia zakresu służebności ustanowionej na nieruchomości obejmującej działkę nr [...], stwierdzić należy, że zgodnie z art. 290 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.) w razie podziału nieruchomości obciążonej służebność utrzymuje się w mocy na częściach utworzonych przez podział. Jednakże, w myśl § 3 ww. art., jeżeli wskutek podziału nieruchomości władnącej albo nieruchomości obciążonej sposób wykonywania służebności wymaga zmiany, sposób ten w braku porozumienia stron będzie ustalony przez sąd. 7 W zaistniałej sytuacji, przy konieczności dokonania zmiany sposobu wykonywania służebności ustanowionej na działce nr [...], B. J. (jako właścicielka działki obciążonej) i J. Sp. z o.o. (jako właściciel działki władnącej) zobowiązani są do ustalenia nowego sposobu wykonywania tej służebności. Przy braku porozumienia sposób ten zostanie ustalony przez sąd. Nie może zostać również uwzględniony zarzut skarżących odnoszący się do niewzięcia pod uwagę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wydanej dnia [...] września 1998 r., dla działek nr [...] i [...], obręb [...], których właścicielem jest J. Sp. z o.o., a w przypadku działki nr [...] B. J. - o wydanie której toczy się obecnie postępowanie administracyjne), przy ustalaniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji. W związku bowiem z przepisem art. 10 ustawy, w sprawach dotyczących lokalizacji dróg przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się. Minister Infrastruktury uwzględnił natomiast zarzut B. J. w przedmiocie błędnego zatwierdzenie podziału nieruchomości. W dniu [...] grudnia 2008 r. organ odwoławczy uzyskał odpowiedź Z., w którym stwierdzono, że w dokumentacji sprawy znalazł się błąd pisarski, który zostanie niezwłocznie sprostowany przez uprawnionego geodetę. Z. wyjaśnił, że granice projektowanej inwestycji ustalone są prawidłowo, powierzchnia działki nr [...] określona jest prawidłowo, powierzchnia projektowanej działki [...] przeznaczonej pod inwestycję jest określona prawidłowo, a jedynie przy określeniu powierzchni projektowanej działki nr [...], pozostawionej dotychczasowemu właścicielowi, omyłkowo wpisano błędną wartość "0,0814 ha", zamiast "0,0812 ha". W dniu [...] stycznia 2009 r. Minister Infrastruktury otrzymał od inwestora skorygowane mapy podziałowe, które są niezbędne do prawidłowego dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości. W następstwie powyższego, działając na podstawie art.138§1 pkt 2 k.p.a., Minister Infrastruktury uchylił w treści decyzji błędny zapis dotyczący powierzchni działki nr [...] oraz w załączniku nr 2, arkusz mapy 3/6, i orzekł w tym zakresie, ustalając zapis z prawidłową powierzchnią ww. działki oraz nowy załącznik w miejsce uchylonego. Skargi na decyzję Ministra z dnia [...] stycznia 2009 r. złożyli B. J., E. i J. G. oraz J. Sp. z o.o. z siedzibą w W. B. J. podniosła, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem: 8 1. przepisów postępowania administracyjnego, mającym wpływ na wynik sprawy tj. art.15, 7, 77 art.75§1 i art.10 k.p.a. oraz art.7 ust.1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie i dróg publicznych w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw przez niewyjaśnienie dostatecznie stanu faktycznego i zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brak rzeczywistego ponownego zbadania sprawy przez organ II instancji i brak uwzględnienia wymogu ochrony uzasadnionego interesu skarżącej, polegające na: - braku samodzielnego zweryfikowania przez organ poprawności przedstawionego przez inwestora projektu podziału przy pomocy biegłego wyznaczonego przez ten organ pomimo uprzednio zaistniałego błędu w obliczeniu powierzchni działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...] i poprzestanie w tym zakresie wyłącznie na oświadczeniu inwestora i dostarczonych przez niego nowych mapach z projektem podziału, braku zweryfikowania przez organ za pomocą opinii biegłego zakresu nieruchomości rzeczywiście niezbędnych dla zrealizowania celu publicznego w postaci węzła komunikacyjnego objętego wnioskiem inwestora oraz zasadności rozbudowy wjazdu/zjazdu na działkę [...] z drogi serwisowej, niepowiadomieniu strony o zebraniu nowego materiału dowodowego i uniemożliwieniu zapoznania się i wypowiedzenia się co do dowodów w postaci oświadczeń inwestora co do wielkości działek powstałych w wyniku podziału oraz przedstawionej przez niego nowej mapy podziałowej, uznaniu, że kwestie niezbędnego obszaru wywłaszczanej na cel publiczny nieruchomości, sposobu przeprowadzenia linii rozgraniczających, czy usytuowania ekranów dźwiękochłonnych rozstrzyga inwestor, natomiast organ orzekający w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji nie ma możliwości ingerowania i kontrolowania wniosku inwestora w tym zakresie, i w konsekwencji na nieprzeprowadzeniu przez organ II instancji takiej kontroli i nieuwzględnieniu, że nieuzasadniona jest rozbudowa wjazdu i zjazdu na działkę [...] z obrębu [...] z drogi serwisowej stanowiącej część inwestycji objętej niniejszym postępowaniem, gdyż obecnie istnieje wjazd na tę działkę, jest on wystarczający dla obsługiwanego osiedla "F.", rodzaj i parametry drogi serwisowej, na której wjazd jest lokalizowany nie uzasadniają konieczności jego rozbudowy prowadzącej do usytuowania linii 9 rozgraniczającej w sposób ustalony decyzją, a tym samym odjęcia własności nieruchomości w tym zakresie, projekt zjazdu i linii rozgraniczającej jest nadto sprzeczny z projektem skarżącej dołączonym do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na terenie w/w nieruchomości i nie uwzględnia interesu skarżącej w postaci planowanej zabudowy, która w przypadku przyjęcia linii rozgraniczających w postaci określonej zaskarżoną decyzją będzie niemożliwa, - nieuwzględnieniu uzasadnionych interesów skarżącej polegających na zachowaniu własności działki nr [...] w granicach pozwalających na wzniesienie inwestycji, będącej przedmiotem wniosku o wydanie warunków zabudowy w toczącej się sprawie administracyjnej, 2. przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64 i 21 i Konstytucji RP przez ustalenie przebiegu linii rozgraniczającej przez działkę [...] należącą do skarżącej i zatwierdzenie podziału nieruchomości stanowiącej w/w działkę w sposób wykraczający poza zakres niezbędny do wybudowania inwestycji objętej niniejszym postępowaniem. W swojej skardze E. i J. G. zarzucili Ministrowi nieuwzględnienie konieczności wskazania, jakie winny być podjęte czynności mające na celu ochronę interesu właściciela gruntu, którego lokalizacja węzła "[...]" pozbawia nie tylko gruntu, ale zabudowy stanowiącej podstawę prowadzonej działalności gospodarczej. Skarżący podkreślili, że nadanie decyzji lokalizacyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności powoduje, że z dniem wydania decyzji tracą oni własność swojej nieruchomości, stają się zobowiązani do jej wydania Skarbowi Państwa wraz z opróżnieniem zabudowań i lokali, podczas gdy kwestie odszkodowawcze mają być rozstrzygnięte w nieokreślonej przyszłości odrębną decyzją. Decyzja lokalizacyjna nie określa zasad opróżnienia przez skarżących ich nieruchomości, które to zasady uwzględniałyby ich usprawiedliwionych interesów. Skarga podkreśla również, że w firmie skarżących zatrudnionych jest wiele osób chronionych przed zwolnieniem przez przepisy prawa pracy. W swojej skardze na decyzję Ministra skarżąca J. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzuciła orzeczeniu: - naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art.64 i 21 Konstytucji RP oraz art.140, 144 kodeksu cywilnego poprzez ustalenie przebiegu linii rozgraniczającej przez działkę nr [...] należącą do skarżącej i zatwierdzenie podziału nieruchomości stanowiącej tę działkę w sposób wykraczający 10 poza zakres niezbędny do wybudowania inwestycji objętej niniejszym postępowaniem, nieuwzględnienie, że przeprowadzenie linii rozgraniczającej w ustalony decyzją sposób wraz z posadowieniem wzdłuż działek nr [...] i nr [...] ekranów dźwiękochłonnych naruszy w istotny sposób uzasadnione interesy skarżącej przez uniemożliwienie wybudowania inwestycji zgodnie z ostateczną i ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na rzecz skarżącej i spowoduje także niedopuszczalną ingerencję w prawo własności skarżącej do działek pozostałych po podziale przez obniżenie ich wartości ekonomicznej i urbanistycznej i ograniczenie możliwości jej wykorzystania, - naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art.7, 77 i 15 k.p.a. oraz art.7 ust.1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej poprzez brak skontrolowania decyzji I instancji w zakresie ustalenia linii rozgraniczających oraz obszaru niezbędnego dla inwestycji i uznanie, że w tym zakresie inwestor rozstrzyga na etapie projektowania inwestycji, a organ nie ma możliwości ingerowania w tym zakresie, niewyjaśnienie dostateczne stanu faktycznego i zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego polegające na nieuwzględnieniu przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy ważnej i obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy na działkach nr [...] i [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania tych działek przez budowę zespołu obiektów biurowo - usługowo - handlowych, z którą decyzja o lokalizacji drogi w zakresie określenia linii rozgraniczającej jest sprzeczna i uznanie, że z uwagi na brzmienie art.10 ustawy nie może być wzięta pod uwagę oraz nieustalenie w decyzji wymogów ochrony interesów skarżącej związanych z zamierzoną przez nią inwestycją na podstawie wydanej na jej rzecz decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r, Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na li decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm-zwanej dalej "p.p.s.a."). Za zasadne uznał Sąd skargi B. J. oraz J. Sp. z o.o. z siedzibą w W., oddalił natomiast skargę E. i J. G. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wyjaśnił w dostateczny sposób stanu faktycznego sprawy, nie weryfikując zasadności zarzutów odwołań wniesionych przez B. J. oraz J. Sp. z o.o. Zgodnie z unormowaną w art.7 zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Jak podnosi się w doktrynie postępowania administracyjnego (M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Zakamycze, 2005, wydanie drugie) artykuł 7 k.p.a., wprowadzający zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie określa hierarchii tych wartości ani też zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Z punktu widzenia struktury i celów postępowania administracyjnego można przyjąć, że wymienione w tym artykule interesy są prawnie równorzędne, co oznacza, iż w procesie wykładni norm proceduralnych organ administracji publicznej nie może kierować się założoną a priori hierarchią tych interesów. W wyroku SN z dnia 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, stwierdzono, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym przypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, 12 iż w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez Konstytucję RP prawa własności" (OSNCP 1994, nr 9, poz. 181). Ogólnie można stwierdzić, iż powyższy przepis nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek harmonizowania interesu publicznego i interesu indywidualnego, jeżeli są one w konkretnym przypadku ze sobą sprzeczne. Realizacja interesu społecznego nie może zatem prowadzić do nieuzasadnionego, nadmiernego naruszenia interesu indywidualnego. Jak również podnosi się w doktrynie prawa administracyjnego (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 9 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, str. 618 - 619), zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art.138§2. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. W wyroku z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95 (ONSA 1997 nr 1, poz.35) NSA podkreślił: Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (...)". Wynika to z art.138, który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (a nie oddalenie odwołania) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. W wyroku NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 385/87, podkreślono w szczególności, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować do nich w uzasadnieniu swojej decyzji . W swoim odwołaniu od decyzji Prezydenta skarżąca B. J. poczyniła m.in. zarzut naruszenia przepisów Konstytucji RP oraz przepisów ustawy o szczególnych zasadach (...) poprzez ustalenie przebiegu linii rozgraniczającej przez działkę nr [...] i stwierdzenie podziału nieruchomości stanowiącej tę działkę w sposób wykraczający poza zakres niezbędny do wybudowania planowanej inwestycji, nieuwzględnienie interesów skarżącej polegających na zachowaniu dotychczasowych granic działki nr [...] oraz zarzut naruszenia art.7 i 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że nieuzasadniona jest rozbudowa wjazdu i zjazdu na działkę nr [...] z drogi serwisowej stanowiącej część planowanej inwestycji, gdyż obecnie istnieje wjazd na tę działkę, jest on wystarczający dla obsługiwanego osiedla "F.". 13 W swoim odwołaniu skarżąca spółka J. poczyniła m.in. zarzuty naruszenia przez organ przepisów Konstytucji RP oraz przepisów ustawy o szczególnych zasadach (...) poprzez ustalenie przebiegu linii rozgraniczającej przez działkę nr [...] należącą do skarżącej i zatwierdzenie podziału nieruchomości stanowiącej tę działkę w sposób wykraczający poza zakres niezbędny do wybudowania planowanej inwestycji oraz nieuwzględnienie, że przeprowadzenie linii rozgraniczającej w ustalony decyzją sposób wraz z posadowieniem wzdłuż działek nr [...] i [...] ekranów dźwiękochłonnych naruszy w istotny sposób uzasadnione interesy skarżącej oraz naruszenia art.7 i 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działek nr [...] i [...]. Zarzuty te nie zostały rozpatrzone przez organ odwoławczy, który ograniczył się do stwierdzenia, że nie podlegają one ocenie w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego, w którego gestii pozostaje ocena prawidłowości zastosowania prawa materialnego i procedury administracyjnej w niniejszym postępowaniu. Organ powołał się przy tym na orzecznictwo sądowe akcentujące, że przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi krajowej. Organy te mają bowiem obowiązek dokonać jedynie oceny, czy wnioskowane ustalenie lokalizacji drogi krajowej nie pozostaje w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym. W ocenie Sądu organ odwoławczy wyprowadził z powyższych tez wyrażonych w orzecznictwie, niewątpliwie słusznych, zbyt daleko idące wnioski w odniesieniu do niniejszej sprawy. Podkreślić w związku z powyższym należy, że kwestie podniesione w odwołaniach skarżących są kwestiami, które organ odwoławczy winien był zbadać w ramach stosowania przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7, 77§1 i 107§3 k.p.a. Należy bowiem podkreślić, że w swoich odwołaniach strony podniosły zarzut, że wywłaszczenie części ich nieruchomości nie znajduje uzasadnienia, a zatem, że doszło do nadmiernej ingerencji organów administracji w prawo własności. Nie przesadzając w jakimkolwiek zakresie trafności tych zarzutów Sąd stwierdza, że strona która traci w następstwie wydania orzeczenia administracyjnego uprawnienia właścicielskie w stosunku do swojej nieruchomości ma prawo domagania się od organu administracji, aby ten, działając w celu wykonania nałożonych przepisami k.p.a. obowiązków: dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dążenia do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, wyczerpującego rozpatrzenia 14 materiału dowodowego oraz wyczerpującego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, wykazał, że odjęcie jej praw jest uzasadnione konkretną potrzebą związaną z realizacją celu publicznego i że nie istnieje realna możliwość odstąpienia od tego odjęcia. Zgłaszane w toku postępowania wątpliwości strony w tym zakresie winny być przez organ wnikliwie wyjaśnione (w szczególności organ winien rozważyć zwrócenie się do wnioskodawcy o zajęcie w powyższym zakresie stanowiska, które następnie winien zweryfikować pod kątem, czy istotnie uwzględnienie postulatów skarżących nie jest możliwe), co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie natomiast organ odwoławczy niezasadnie odstąpił od dokonania takich wyjaśnień, błędnie przyjmując, że co do zasady pozostają one poza zakresem jego właściwości. Podkreślić należy, że pomimo oczywistej potrzeby sprawnego realizowania inwestycji drogowych nie sposób założyć, że organ administracji właściwy w zakresie orzekania o lokalizacji dróg jest ściśle związany wnioskiem inwestora w taki sposób, że nie może dokonywać kontroli poszczególnych elementów planowanej inwestycji pod kątem ustalenia, czy nie dojdzie do nieuzasadnionej nadmiernej ingerencji w prawo własności obywateli. Zaskarżona decyzja narusza zatem art.7, 77§1 i 107§3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe obligowało Sąd do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Nietrafne są natomiast zarzuty E. i J. G. Organ odwoławczy odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżących w odwołaniu, tj.: zarzutu nieskorelowania decyzji lokalizacyjnej z uzyskaną przez nich decyzją ustalającą warunki zabudowy, zarzutu naruszenia art.8, 9 i 10 k.p.a., zarzutu oraz zarzutu nieokreślenia w decyzji zasad przekazywania części działek inwestorowi. Wyjaśnienia te uznać należy za prawidłowe. W skardze do Sądu skarżący podtrzymali wyłącznie zarzuty odnośnie nieokreślenia w decyzji zasad przekazywania nieruchomości inwestorowi. Zarzut ten łączy się z podnoszonym w postępowaniu administracyjnym postulatem, aby równocześnie z ustanowieniem obowiązku wydania przez skarżących nieruchomości Skarbowi Państwa nałożyć na Skarb Państwa obowiązek niezwłocznego pokrycia wydatków niezbędnych do przeniesienia prowadzonej przez skarżących działalności gospodarczej w inne miejsce. Zarzutów tych uwzględnić nie można. W decyzji odwoławczej organ wyjaśnił, że nieruchomość skarżących winna być wydana Skarbowi Państwa niezwłocznie w związku z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności. Wyjaśnił również, że zarzuty dotyczące 15 rozliczeń pomiędzy Skarbem Państwa a skarżącymi z tytułu wywłaszczenia ich nieruchomości mogą być podnoszone wyłącznie w postępowaniu odszkodowawczym. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania (...) nie przewiduje bowiem, aby zaspakajanie tych roszczeń w jakimkolwiek zakresie odbywało się przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej. Skarga E. i J. G. podlega w tej sytuacji oddaleniu. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ odwoławczy ponownie rozpatrzy odwołania skarżących, których skargi zostały uwzględnione, z uwzględnieniem ocen zawartych powyżej. 16 Z powyższych względów Sąd orzekł - w odniesieniu do skarg B. J. oraz J. - na podstawie art.145§1 pkt 1 lit.c oraz art.152 p.p.s.a., a w odniesieniu do skargi E. i J. G. na podstawie art.151 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art.200 p.p.s.a.