IV SA/Wa 644/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2016 r. sprawy ze skargi I. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w W. w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], nr [...] nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. I. D., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła odwołanie od powołanej decyzji do Wojewody [...], zarzucając: 1. rażące naruszenie art. 105 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez umorzenie postepowania i uznanie, że stało się ono bezprzedmiotowe; 2. rażące naruszenie art. 77 § 1, art. 7, art. 8, art. 80, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak ustalenia, jakie działki ewidencyjne aktualnie wchodzą w skład nieruchomości wywłaszczonych na podstawie decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. nr [...] oraz z dnia [...] lipca 1979 r. nr [...] oraz ich powierzchni. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony w aktach materiał dowodowy oraz podjęte przez organ czynności wyjaśniające wskazują, że objęte przedmiotowym postępowaniem działki ewidencyjne: [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] nie zostały objęte żadnym aktem wywłaszczeniowym. Ustalenie, że żadna ze wskazanych nieruchomości nie mieści się w kategorii nieruchomości wywłaszczonych, o których mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyklucza dalsze prowadzenie postępowania o zwrot nieruchomości. W konsekwencji należało umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. I. D., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając: 1. rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w W. w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] (stanowiące dawną działkę nr [...] z obrębu [...]), przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. W ocenie skarżącej, organ, wydając tę decyzję, dopuścił się rażącego naruszenia prawa poprzez umorzenie postępowania pomimo zajścia przesłanek wskazujących na podstawy rozstrzygnięcia co do zbędności części nieruchomości dla celów wywłaszczenia. Tym samym wydana została decyzja sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa, tj. art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a co za tym idzie doszło do naruszenia podstawowej zasady praworządności stosowania prawa przez organy administracji publicznej; 2. rażące naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez: – dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie poprzez stwierdzenie, że postepowanie w sprawie nie posiada przedmiotu i nie może się toczyć, bowiem wniosek o zwrot nie dotyczył nieruchomości wywłaszczonej, w sytuacji gdy złożony przez skarżącą wniosek o zwrot nieruchomości dotyczył wszystkich działek stanowiących dawną działkę nr [...] z obrębu [...], – niepodjęcie niezbędnych kroków w celu przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego i ustalenia stanu faktycznego oraz stwierdzenie, że działki ewidencyjne [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] nie zostały objęte żadnym aktem wywłaszczeniowym w sytuacji, gdy złożony wniosek o zwrot nieruchomości (dawnej działki nr [...]) dotyczył dwóch decyzji wywłaszczeniowych, tj.: decyzji z dnia [...] czerwca 1976 r. ([...]) oraz decyzji z dnia [...] lipca 1979 r. ([...]). Skarżąca stwierdziła, że wymienione działki wchodzą w skład dawnej działki nr [...], a zatem zostały objęte decyzją wywłaszczeniową, – bezpodstawne ustalenie, że objęta niniejszym postepowaniem nieruchomość nie mieści się w kategorii nieruchomości wywłaszczonych w sytuacji, gdzie złożony wniosek zainicjował postepowanie zakończone wydaniem trzech decyzji (każda co do innych działek wchodzących w skład dawnej działki nr [...] z obrębu [...]), a w dwóch organ nie wykluczał postepowania o zwrot i procedował, – pominięcie wytycznych zwartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2013 r. (I OSK 1545/11) oraz wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 października 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 566/13), który nakazał organom administracyjnym przede wszystkim ocenić sprawę zainicjowania wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pod kątem tego, czy nieruchomość może podlegać zwrotowi z uwagi na to, na co jest obecnie wykorzystywana; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2013 r. (I OSK 1545/11) oraz wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 października 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 566/13). Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o: 1. uwzględnienie skargi w całości i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz na podstawie art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzji ją poprzedzającej, tj. decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2015 r.; 2. na podstawie art. 145a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o zobowiązanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wojewody [...] do wydania (w terminie 2 miesięcy od uprawomocnienia się wyroku), decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] (stanowiącej dawną działkę nr [...] z obrębu [...]), przejętej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] czerwca 1976 r.; 3. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej koszów postępowania niezbędnych co celowego dochodzenia praw według norm przepisanych. Organ administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji był zwrot nieruchomości położonej w W. w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Przedmiotowe działki zostały wymienione przez skarżącą w piśmie z dnia [...] września 2007 r., obok działki nr [...] z obrębu [...], która była przedmiotem odrębnego postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] o odmowie zwrotu nieruchomości (sprawa o sygn. akt IV SA/Wa 645/16) oraz działek: nr [...], nr [...] i [...] z obrębu [...], które były przedmiotem odrębnego postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] o odmowie zwrotu nieruchomości (sprawa o sygn. akt IV SA/Wa 643/15). W rzeczonym piśmie strona wskazała, że nieruchomość, stanowiąca wymienione działki ewidencyjne, była własnością jej i jej męża i została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa. Do pisma dołączyła m.in. kopię decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] lipca 1979 r. ([...]) o wywłaszczeniu, wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). W toku postępowania organy administracji (pierwszej instancji - Prezydent Miasta W. i drugiej instancji - Wojewoda [...]) ustaliły, że nieruchomość, oznaczona, jako działki ewidencyjne: 1) nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...]; 2) nr [...] i nr [...] z obrębu [...], dla których prowadzona jest księga wieczysta KW [...], została wywłaszczona na podstawie wskazanej wyżej decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] lipca 1979 r., natomiast nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...], została wywłaszczona, wydaną na podstawie przepisów tej samej ustawy, decyzją Naczelnika [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. ([...]). Jak już wskazano, nieruchomości stanowiące wymienione działki ewidencyjne, były przedmiotem dwóch odrębnych postępowań, zakończonych decyzjami o odmowie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Materialnoprawną podstawę zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa, w tym nieruchomości wywłaszczonych na podstawie przepisów powołanej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, stanowi art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej również u.g.n.), zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Z treści art. 136 ust. 3 u.g.n. jednoznacznie wynika, że jednym z koniecznych elementów stosunku administracyjnoprawnego, warunkującym prowadzenie postępowania w trybie tego przepisu, zmierzającego do ustalenia, czy zachodzą przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jest aby nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot, została uprzednio wywłaszczona. Z ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji wynika tymczasem, że nieruchomość stanowiąca działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], nie była objęta żadną z wymienionych wyżej decyzji wywłaszczeniowych Naczelnika [...]. Granice wywłaszczonych tymi decyzjami nieruchomości, wykreślone zresztą na kopii mapy zasadniczej dołączonej przez skarżącą do pisma z dnia [...] września 2007 r., obejmują działki: nr [...] oraz nr [...], nr [...] i nr [...]. Działki o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] znajdują się poza tym granicami. Wedle natomiast informacji z rejestru gruntów (pismo Biura Geodezji i Katastru urzędu Miast W. z dnia [...] kwietnia 2014 r.) stanowią one obecnie własność osób fizycznych. Informacje te znajdują potwierdzenie w treści ksiąg wieczystych: KW [...] (dla działek nr [...] i nr [...]) oraz KW [...] (dla działki nr [...]). Działek o numerach [...] i [...] nie ma natomiast w obrębie [...]. Skarżąca nie odpowiedziała na wezwana z dnia 12 maja 2014 r. i z dnia 14 lipca 2014 r., w których zobowiązano ją m.in. do dostarczenia dokumentu, na podstawie którego nieruchomość została wywłaszczona lub wskazanie oznaczenia takiego dokumentu. Mając powyższe na uwadze, jako niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) poprzez niepodjęcie niezbędnych kroków w celu ustalenia, czy działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], zostały objęte aktem wywłaszczeniowym, a także poprzez dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Zgodnie z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji – dalej również K.p.a.), gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania (W. Chróścielewski, J. P. Tarno. Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wyd. 3, Warszawa 2009, s.135; podobnie B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2006, str. 489). W takim wypadku organ ma obowiązek umorzenia postępowania. Należycie przeprowadzone przez organy administracji postępowanie dowodowe, obejmujące analizę pism skarżącej, kopii mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami wywłaszczonej nieruchomości, wezwania skierowane do strony, a także informację z rejestru gruntów, doprowadziły do prawidłowego ustalenia, że nieruchomość stanowiąca wymienione działki nie została objęta żadnym aktem wywłaszczeniowym. W tej zaś sytuacji - wobec braku przedmiotu postępowania - obowiązkiem organu pierwszej instancji było umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., natomiast obowiązkiem organu odwoławczego utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Nie doszło więc także do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1545/11 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 566/13 zostały wydane w sprawie, której przedmiotem było rozstrzygnięcie od odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Zawarta w nich ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiązały organy administracji w postępowaniach prowadzonych w sprawie tych nieruchomości (sprawy o sygn. akt IV SA/Wa 643/16 i IV SA/Wa 645/16). Orzeczenia te nie mają natomiast wpływu na ocenę legalności decyzji wydanej w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne: nr [...], nr [...], n [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Dlatego także zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. okazał się niezasadny. Ocena legalności zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje więc podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego. Brak jest podstaw do uznania, iż w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jej uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest wystarczające. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.