I SA/Wa 566/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2013 r. sprawy ze skargi I. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydent W. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej I. D. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania I. D. od decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. odmawiającej zwrotu nieruchomości położonej w W., przy ul. [...], stanowiącej obecnie działki ewid. [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] – utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia 26 września 2007 r. I. D. wystąpiła do Prezydenta W. o zwrot nieruchomości położonej przy ul. [...], stanowiącej między innymi działki nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Decyzją Prezydenta W., nr [...], z dnia [...] czerwca 2010 r. odmówiono zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Co do działki nr [..] organ wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 1976 r., nr [...], Naczelnik Wydziału Terenów Urzędu W. wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiącą własność M. i W. małżonków R. (których następcą prawnym jest I. D.), położoną w W., przy ul. [...] o powierzchni [...] m2, z ogólnej powierzchni [...] m2, z przeznaczeniem pod budowę ul. [...], zgodnie z decyzją lokalizacyjną nr [...] z dnia [...] października 1970 r. Działka ta miała być wykorzystana pod wlot ulicy [...], ścieżkę rowerową, bogatą infrastrukturę podziemną i zieleń. Organ ustalił, że cel wywłaszczenia został zrealizowany poza ścieżką rowerową. Odnośnie zaś działek nr [...], [...], [...] z obrębu [...] organ wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 1979 r., nr [...], Naczelnik Wydziału Terenów Urzędu W. wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiącą własność M. i W. małżonków R., położoną w W. przy ul. [...] o powierzchni [...] m2, z ogólnej powierzchni [...] m2, z przeznaczeniem pod budowę ulicy [....], zgodnie z decyzją lokalizacyjną nr [...] z dnia [...] lutego 1977 r. Na tych działkach znajdują się inwestycje drogowe oraz sieciowe. Obecnym właścicielem wszystkich przedmiotowych działek jest Skarb Państwa. W ocenie organu, wyrażonej na podstawie obszernego materiału dowodowego, cel wywłaszczenia został zrealizowany, dlatego do zwrotu działek dojść nie mogło. Wojewoda [...] nie uwzględnił odwołania I. D. i decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2010 r. W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm. dalej jako u.g.n.). W uzasadnieniu decyzji przedstawił ustalenia faktyczne, z których wynika m.in., że na przedmiotowych działkach zrealizowano przewidziane inwestycje drogowe i sieciowe. Nastąpiło to w granicach czasowych zakreślonych w art. 137 u.g.n. dla realizacji inwestycji na nieruchomościach wywłaszczonych. Dlatego żądanie zwrotu spornych działek organ odwoławczy uznał za nietrafne. Ponadto wskazał, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli ta w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W skardze na decyzję Wojewody [...] I. D. zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w szczególności: 1) art. 136 w zw. z art. 137 u.g.n.. przez błędne przyjęcie, że: - cel wywłaszczenie został zrealizowany w stosunku do wszystkich działek, których zwrotu domagała się skarżąca, - w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna rozpoczęto prace związane z realizacja celu wywłaszczenia na działkach, których zwrotu domaga się skarżąca, - w ciągu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, oraz w okresie późniejszym cel wywłaszczenia został zrealizowany na wszystkich działkach objętych wnioskiem o zwrot, - fakt ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków Zarządu Dróg Miejskich jako władającego działkami, których zwrotu domaga się skarżąca, przesądza o zrealizowaniu celu wywłaszczenia, a jednocześnie uniemożliwia zwrot nieruchomości w trybie art. 137 u.g.n. - wszystkie nieruchomości objęte wnioskiem skarżącej stanowią drogę albo pas drogowy i jako takie nie mogą podlegać zwrotowi; 2) art. 4 ust 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985r. (Dz. U. z dnia 15 kwietnia 1985 r.) przez przyjęcie, że zagospodarowanie wywłaszczonych działek odpowiada celowi wywłaszczenia tj. wykorzystywaniu tych działek jako drogi łub pasa drogowego w rozumieniu przepisu powołanej ustawy; 3) art. 136 u.g.n. w zw. z art. 137 u.g.n. oraz art. 2, 2a, 4 pkt 2, 5-7 ustawy o drogach publicznych oraz art. 73 ust. 1 z dnia 13 października 1998r. przepisy wprowadzające ustawę reformująca administracje publiczną przez przyjęcie, że nieruchomości objęte zaskarżoną decyzją nie mogą podlegać zwrotowi, ponieważ nie mogą one stanowić własności osób fizycznych; Zarzuciła również naruszenie przepisów procedury administracyjnej tj. art. 7, art. 77, art. 80 Kpa w zw. z art. 11 Kpa poprzez: - nieustalenie w decyzji w jakim terminie zgodnie z art. 137 u.g.n. cel wywłaszczenia winien być zrealizowany, albo kiedy jego realizacja winna się rozpocząć, co skutkowało zgromadzeniem niewłaściwego materiału dowodowego, - przyjęcie, że materiał dowodowy stanowiący fragment mapy z 1998 r. jest dokumentem urzędowym świadczącym o wykonaniu bliżej nieokreślone robót budowlanych, które co warto podkreślić miały miejsce w latach 90-tych i rzekomo obejmowały działki wskazane we wniosku o zwrot, oraz jednoznacznie potwierdza zrealizowanie na nich celu wywłaszczenia, - przyjęcie, że zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji lokalizacyjnej nr [...] z dnia [...] lutego 1997 r., wszystkie działki objęte wnioskiem o zwrot znajdują się w granicach obszaru objętego inwestycją, co stoi w oczywistej sprzeczności z pozostałym materiałem dowodowym oraz powołanym załącznikiem, który jednoznacznie potwierdza, że co najmniej działka ewid. nr. [...] w ogóle nie była objęta przedmiotową decyzją lokalizacyjną, w skutek czego nie tylko nie mogła być na tej działce prowadzona inwestycja drogowa z uwagi na niemożliwość uzyskania stosownego pozwolenia na budowę, ale przedmiotowa działka nie powinna być wywłaszczona, - przyjęcie, że którakolwiek z działek objętych wnioskiem o zwrot stanowi jezdnię, - przez przyjęcie, że teren pomiędzy jezdnia a chodnikiem, na którym znajduje się oświetlenie uliczne stanowi, którąkolwiek z działek objętych wnioskiem o zwrot. Wyrokiem z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2173/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając, że organy administracji orzekające w sprawie wykazały w sposób niebudzący wątpliwości, że na działkach gruntu będących przedmiotem niniejszego postępowania zwrotowego została zrealizowana inwestycja polegająca na budowie drogi publicznej - ulicy [...]. Przyjęcie przez organy obydwu instancji, iż nieruchomości te wchodzą w skład pasa drogowego ulicy zostało poprzedzone wyczerpującą analizą zebranego materiału dowodowego. Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym określenie to obejmuje zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę, w skład którego wchodzą jezdnie, chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, zieleń przydrożna, a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Jest to zbieżne z definicją drogi unormowaną w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w latach 1976 – 1981. Zdaniem Sądu skarżąca nie wykazała, na jakiej podstawie twierdzi, że mapa z 1988 r. nie jest dokumentem urzędowym, nie wskazała jaki dowód świadczy o tym, że działka nr [...] w ogóle nie była objęta przedmiotową decyzją lokalizacyjną, wskutek czego nie mogła być na tej działce realizowana inwestycja drogowa. W konsekwencji tego Sąd podzielił pogląd organów, że urządzenie drogi publicznej na spornych działkach sprzeciwia się ich zwrotowi i z tej przyczyny oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1545/11 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej I. D. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2011 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Za zasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty uchybienia przepisom prawa procesowego w zakresie odnoszącym się do pominięcia przez Sąd I instancji norm statuujących obowiązek organów administracji wyjaśnienia sprawy za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Za konieczne uznał dokonanie ustaleń faktycznych pozwalających na wyjaśnienie istnienia przesłanek materialnoprawnych, od których zależy zasadność żądania zwrotu nieruchomości. Wskazał, że przyjęcie zarówno przez organy orzekające w sprawie jak i przez Sąd I instancji, iż na spornych działkach została zrealizowana inwestycja polegająca na budowie drogi publicznej nastąpiło bez rozważenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Tym bardziej, że decyzje wywłaszczeniowe zapadły pod rządami ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 20, poz. 90 ze zm.), a wykonanie inwestycji miało miejsce w latach 1976 – 1981. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że wprawdzie decyzje wywłaszczeniowe obejmujące sporne działki posłużyły się zwrotem określającym cel wywłaszczenia, jako "budowa ulicy [...]", to należy go interpretować szerzej, jako przeznaczenie pod pas drogowy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych. W związku z tym precyzyjnego ustalenia wymagało, jaki był cel wywłaszczenia działek należących do poprzedników prawnych skarżącej w świetle brzmienia decyzji wywłaszczeniowych i właściwych przepisów, przy czym chodzi o ówczesne rozumienie przeznaczenia nieruchomości. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro bezsporny jest fakt niewykonania ścieżki rowerowej, która oczywiście może stanowić element szeroko rozumianej drogi, to trzeba przyjąć, iż teren pod nią przeznaczony nie został wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczeniowym. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują natomiast odmowy zwrotu z powodu powierzchni czy niemożności gospodarczego wykorzystania działki wywłaszczonej, na której nie zrealizowano celu wywłaszczeniowego. Za przedwczesne Naczelny Sąd Administracyjny uznał w tych okolicznościach zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.dalej jako p.p.s.a.),rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Rozpoznając zatem sprawę, przy uwzględnieniu dyspozycji normy prawnej zawartej w tym przepisie, skład orzekający ocenił, że skarga I. D. jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja Wojewody [...], jak też poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2010 r. wydane zostały w warunkach niedostatecznego wyjaśnienia sprawy. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone na podstawie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – u.g.n.. Zgodnie z art. 136 ust. 3 tej ustawy, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n. stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Art. 137 ust. 1 ustawy zawiera ustawową definicję zbędności wskazując, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Ustawowa definicja pojęcia zbędności ruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 ustawy. Z przepisu art. 2 u.g.n. wynika, że ustawa ta w zakresie gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Skoro katalog określonych w tym przepisie ustaw ma charakter otwarty (o przykładowym wymienieniu w tym przepisie aktów prawnych przesądza zwrot "w szczególności"), to należy przyjąć, że do ustaw szczególnych, o których mowa w tym przepisie zalicza się ustawa o drogach publicznych. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji dowodząc realizacji celu wywłaszczenia "budowa ulicy [...]" odwołał się do definicji ulicy zawartej w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Tymczasem jak słusznie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2013 r. w przedmiotowej sprawie organy administracji nie rozważyły, czy istotnie przepisy tej ustawy mają zastosowanie w sprawie, skoro decyzje wywłaszczeniowe zapadły pod rządami ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych, a wykonanie inwestycji miało miejsce w latach 1976 – 1981. Przy czym zwrot "budowa ulicy [...]" należy zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego interpretować szerzej, jako przeznaczenie pod pas drogowy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych. Podkreślić w tym miejscu należy, że drogi publiczne są własnością Skarbu Państwa lub samorządu. W uchwale Sądu Najwyższego z 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007, nr 6, poz. 85) konstatuje się, że drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (reges extra commercium), gdyż własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Także w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji drogowej stanowi przeszkodę do zwrotu, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., także wtedy, gdy wywłaszczenie nastąpiło na inny cel (por. wyrok NSA z 12 II 2009 r. I OSK 361/08). W tej sytuacji badanie przez organ przesłanek z art. 137 ust. 1 u.g.n. tj. kiedy zrealizowano cel wywłaszczenia, nie ma doniosłości prawnej. Istotą bowiem jest, czy nieruchomość może podlegać zwrotowi z uwagi na to, na co jest obecnie wykorzystywana. Prawidłowe w ocenie Sądu rozważania organów obu instancji dotyczące ograniczonego obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, w tym w kwestii niedopuszczalności zwrotu takich nieruchomości drogowych, nie dowodzą jednak, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu. Przekonanie organów obu instancji, że sporne działki - niezależnie od tego, czy zachodzą w stosunku do nich przesłanki przewidziane w art. 137 ust. 1 u.g.n. - nie podlegają zwrotowi z uwagi na regulację zawartą w art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, byłoby uprawnione tylko wówczas, gdyby organy te wykazały, że po pierwsze przepisy tej ustawy mają w sprawie zastosowanie i po drugie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na jednoznaczne stwierdzenie, że sporne grunty znajdują się na terenie nieruchomości stanowiącej obecnie drogę publiczną. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny precyzyjnego ustalenia w sprawie wymagało, jaki był cel wywłaszczenia działek należących do poprzedników prawnych skarżącej w świetle brzmienia decyzji wywłaszczeniowych i właściwych przepisów. Jakie było wykorzystanie w odpowiednim czasie każdej z działek (i ich części) objętych żądaniem oraz szczegółowe przedstawienie dokonanych ustaleń. Oceniając ponownie wniosek skarżącej organy administracji będą zobowiązane ustalić w sposób dokładny, czy w warunkach rozpoznawanej sprawy zwrotowi może podlegać część wywłaszczonej nieruchomości. Ponownej analizie poddane winny zostać zalegające w aktach protokoły oględzin, mapki i zdjęcia oraz satelitarne widoki terenu z numeracją działek i ich aktualnym zagospodarowaniem. Omówienia wymagały będą wskazywane przez skarżącą zdjęcia z wizji lokalnej wykonane przez inspektora prowadzącego sprawę przed organem I instancji, w szczególności czy na działkach objętych wnioskiem znajdują się lampy, chodnik, inwestycje sieciowe czy wreszcie jezdnia. Na podstawie znajdujących się w aktach dokumentów bądź też w wyniku uzupełnienia materiału dowodowego organy ustalą granice planowanej inwestycji zatwierdzonej w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] października 1970 r. nr [...] stanowiącej podstawę wydania decyzji wywłaszczeniowej i czy ewentualnie jak wskazuje skarżąca wygasła ona (podobnie jak decyzja z dnia [...] lutego 1976 r. nr [...]) na skutek nieuzyskania w stosownym terminie przez właściwy organ administracji decyzji o realizacji inwestycji oraz decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powyższych względów uznać należy, iż organy nie przeprowadziły postępowania administracyjnego z poszanowaniem zasad przewidzianych w art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, oraz w niedostateczny sposób wyjaśniły podstawową kwestię w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie, na jakich częściach działek nie został zrealizowany cel wywłaszczenia tj. gdzie miała być wybudowana ścieżka rowerowa, gdzie znajdują się linie przesyłowe i urządzenia elektryczne oraz zieleń, niezwiązane funkcjonalnie z pasem drogowym. Rozpoznając ponownie sprawę organ, mając na uwadze uwagi zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w niniejszym orzeczeniu ponownie przeanalizuje całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz, o ile uzna to za niezbędne dla rozpoznania sprawy, przeprowadzi inne dowody i w zależności od poczynionych w tym postępowaniu ustaleń podejmie stosowne rozstrzygnięcie, którego treści skład orzekający w sprawie nie przesądza. Mając powyższe na uwadze, Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak sentencji wyroku O kosztach postępowania orzeczono biorąc za podstawę art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., w tym o kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych.