IV SA/Wa 653/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman, Sędzia WSA Danuta Dopierała, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2008 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz skarżącego T. W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. Minister Gospodarki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art.145 § 1 pkt 4 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku T. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2008r., wydaną na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku ww. w sprawie stwierdzenia nieważności Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lutego 1948r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. "P." - Spadkobiercy – [...] oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] czerwca 1953r. sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo- odbiorczego ww. przedsiębiorstwa. W uzasadnieniu decyzji podano, że na wniosek I. L., A. L. i M. L. zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji nacjonalizacyjnych, które zakończyło się wydaniem przez Ministra Przemysłu i Handlu decyzji z dnia [...] sierpnia 1996r. o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji nacjonalizacyjnych. T. W. w piśmie z dnia [...] lipca 1998r. zgłosił przystąpienie do postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji nacjonalizacyjnych w charakterze strony, wywodząc swój interes prawny z umowy sprzedaży z dnia [...] marca 1998r. zawartej w formie aktu notarialnego (Rep. nr [...]) na mocy której nabył od I. M. spadek po Z. L. - jednej ze współwłaścicielek znacjonalizowanego mienia. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2002r. Obie wymienione decyzje zostały wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 7 września 2004r. (sygn. IV SA 3431-3432/02) uchylone, przy czym zdaniem organu, kwestia interesu prawnego skarżącego nie była przedmiotem oceny przez Sąd, tym samym nie jest związany w tej mierze żadnymi wytycznymi. Aktywny udział skarżącego w postępowaniu polegający na przyczynieniu się do ustalenia następców prawnych T. K. nie powoduje powstania interesu prawnego, a tym samym przymiotu strony. Organ stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego, iż nie wnosił o wszczęcie postępowania nadzorczego, liczne jego pisma, zawierające wiele argumentów popierających jego wniosek, oznaczają, że występował on w charakterze wnioskodawcy w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym. Zdaniem organu, wyrok NSA z dnia 13 października 2003r., ONSA 4/2003/ONSA 2004/1/3 , na który powołał się skarżący nie ma zastosowania w tej sprawie, gdyż zapadał w innej sytuacji prawnej. Również pozostałe wyroki przytoczone przez skarżącego, nie uzasadniają posiadania przez nabywcę spadku przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym i nie mogą zmienić stanowiska Ministra. Przedmiotem postępowania nacjonalizacyjnego było ww. przedsiębiorstwo oraz nieruchomość, na której to przedsiębiorstwo funkcjonowało, natomiast przedmiotem postępowania nieważnościowego są ww. decyzje nacjonalizacyjne, nie zaś jakiekolwiek roszczenia dotyczące poszczególnych składników majątkowych. Zdaniem organu naczelnego, wedle treści art. 30 § 4 kpa oraz art. 922 § 1 Kc spadkobierca staje się stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji rozstrzygającej o prawach i obowiązkach jego spadkodawcy. W innej natomiast sytuacji jest nabywca spadku, który nabywa prawa materialne związane ze spadkiem oraz roszczenia do tych praw, które mieszczą się w masie spadkowej. W tej grupie nie mieści się prawo do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej, gdyż prawo to nie jest związane bezpośrednio z nabywaniem składnika masy spadkowej, lecz wynika z przysługującego przymiotu strony w postępowaniu głównym. Na poparcie powyższego organ powołał wyroki NSA z dnia 4 stycznia 2006r., sygn. I SA 311/99, Lex nr 55297 oraz z dnia 22 lutego 2000r., sygn. I SA 310/99, Lex nr 55755, zgodnie z którymi przekształcenia podmiotowe są dopuszczalne tylko w toku postępowania administracyjnego i nie znajduje uzasadnienia pogląd, aby późniejsze czynności cywilnoprawne dotychczasowej strony były wiążące dla organu nadzoru. W ocenie Ministra, decydujące znaczenie ma to, że przedmiot postępowania zwyczajnego jest inny od przedmiotu postępowania nadzorczego. W pierwszym było to prawo własności, a w drugim jest weryfikacja decyzji ostatecznej. Oznacza to, że interes prawny w niniejszym postępowaniu posiada I. M. z tytułu sukcesji po Z. L., a nie T. W., który nabył od niej spadek po Z. L., lecz nie nabył przymiotu strony w tym postępowaniu nadzorczym w rozumieniu art. 28 kpa. Organ wskazał, że ww. przedsiębiorstwo "P." w dacie wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej stanowiło własność spółki i było wpisane do rejestru handlowego Sądu Powiatowego w B., dział [...], Nr [...], której wspólnikami byli – Z. L., J. L. i Z. K. Zdaniem organu w świetle treści art. 109 § 1 i § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej - Kodeks handlowy (Dz. U. z 1934r. Nr 57, poz. 502) wyłączone było prawo zbycia (przez czynność prawną) statusu wspólnika w spółce. Oznacza to, że czynność prawna zbycia spadku nie może być uznana za skuteczną, w zakresie jakim dotyczy majątku spółki jawnej. Zatem skarżącemu nie przysługują żadne prawa ani roszczenia w odniesieniu do majątku spółki. W konstatacji organ nadzoru stwierdził, że w tym stanie rzeczy zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej. Pismem z dnia [...] września 2008r. T. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnosząc zarzut: - naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 28 kpa i art. 30 § 4 kpa; - naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 922, art. 1051 i art. 1053 k.c, które doprowadziły do nieuzasadnionego zakwestionowania jego interesu prawnego w uczestniczeniu w toczącym się postępowaniu nadzorczym. W związku z tym wniósł o jej uchylenie, jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2008r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, podniesiono, że toczące się od wielu lat postępowanie nadzorcze z udziałem skarżącego, wbrew odmiennej, dowolnej sugestii organu, nie było inicjowane przez skarżącego. Nie zgodził ze stanowiskiem organu, że kwestia statusu strony skarżącego nie była przedmiotem oceny przez WSA w wyroku z dnia 5 września 2004r., sygn. akt IV SA 3431-3432/02, skoro wśród naruszeń przepisów postępowania, m. in. wytknął, że organ nadzoru nie ustalił wszystkich stron postępowania i nie zapewnił im udziału w sprawie, gdyż pominął spadkobierców Z. K. Zatem oczywiste jest, że problematyka prawna dotycząca prawidłowego składu stron postępowania sądowego, a wcześniej administracyjnego, była przedmiotem oceny wyrokującego sądu. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 1745/08 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2008r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż niezrozumiałe działania organu naczelnego zmierzające do kwestionowania przymiotu strony skarżącego, które należy w ocenie Sądu pozostają w wyraźniej sprzeczności z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym. W tym stanie zdaniem Sądu jako bezprawne, rażąco naruszające art. 61 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a., należy ocenić czynności Ministra Gospodarki, które doprowadziły do: po pierwsze - stwierdzenia, że skarżący występował o wszczęcie postępowania nadzorczego, w sytuacji, gdy to postępowanie było już wszczęte w oparciu o wcześniejszy wniosek innych stron postępowania, po drugie - uznania, że skarżącemu nie przysługuje w tym postępowaniu przymiot strony rozumieniu art. 28 k.p.a. z uwagi na brak interesu prawnego, skoro uprzednio przed wydaniem zaskarżonej decyzji, nie odmawiał mu przymiotu strony, doręczając wydane dotychczas orzeczenia, a także zapewniając mu czynny udział w toku prowadzonego postępowania nadzorczego. Sąd wskazał ponadto, iż zaskarżona decyzja, jak też decyzja pierwszoinstancyjna, pozostają w rażącej sprzeczności z oceną prawną wynikającą z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2004r., sygn. akt IV SA 3431-3432/02, tym samym rażąco naruszają art. 153 p.p.s.a w myśl którego ocena prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ponadto Sąd wskazał, iż w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji błędnie powołano art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowiący podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją, a więc przepis, który nie ma zastosowania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Pismem z dnia [...] lutego 2009r. Minister Gospodarki wniósł skargę od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2008r. W wyniku wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie zachodzi okoliczność wskazana w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W rozpoznawaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. W składzie orzekającym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydającego zaskarżony wyrok znajdował się Sędzia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. Z. Ten sam sędzia orzekał w tej samej sprawie, uczestnicząc w wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2004 r., sygn. akt IV SA 3431/02. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Gospodarki, który po rozpatrzeniu wniosku T. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2008r., o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku ww. w sprawie stwierdzenia nieważności Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lutego 1948r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. "P." -Spadkobiercy – [...] oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] czerwca 1953r. sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo- odbiorczego ww. przedsiębiorstwa. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że wszczęcie postępowania nadzorczego wobec orzeczeń nacjonalizacyjnych (z dnia [...] lutego 1948r. oraz z dnia [...] czerwca 1953r.) nastąpiło na wniosek z dnia [...] maja 1991 r. złożony przez I. L., A. L., M. L., M. L. -następców prawnych byłych właścicieli przedsiębiorstwa "P.", Spadkobiercy – [...]. Natomiast skarżący, jak stwierdził organ, do postępowania nadzorczego przystąpił po wydaniu przez Ministra Przemysłu i Handlu decyzji z dnia [...] sierpnia 1996r. odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych. Organ stanął zatem na stanowisku, iż skarżący T. W. niezależnie od wniosku z dnia [...] maja 1991 r. złożonego przez I. L., A. L., M. L., M. L. -również występował z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w orzeczeń nacjonalizacyjnych. Zdaniem organu bowiem skarżący w licznych pismach domagał się stwierdzenia nieważności ww. orzeczeń, co zdaniem organu oznacza iż występował w charakterze wnioskodawcy w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym. W ocenie Sądu powyższe stanowisko organu uznać należy za przedwczesne i wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 61 i 77 k.p.a. z których wynika obowiązek dla organu do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i ustalenia stanu faktycznego przed podjęciem rozstrzygnięcia. W sytuacji bowiem gdy z pisma danego podmiotu nie wynika jednoznacznie jaka jest jego intencja i czy jego wolą jest wszczęcie postępowania czy też jedynie przystąpienie do toczącego się postępowania, rolą organu jest wezwanie autora pisma do jego sprecyzowania. Dopiero po wyjaśnieniu tych okoliczności możliwe jest podjęcie dalszych czynności w sprawie. Podkreślić w tym miejscu należy, iż stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przyjmuje się, że stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy (wyrok NSA z 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99). Posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza zatem ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu. Powyższe oznacza, iż w toku postępowania organ nie wydaje postanowień w przedmiocie uznania danego podmiotu za stronę. Ocena, czy osoba wnosząca podanie jest stroną w rozumieniu art. 28 oraz czy podanie spełnia wymagania stawiane pismom tego rodzaju, jest dokonywana przez organ administracji publicznej w formie czynności procesowych przewidzianych w kodeksie, natomiast nie jest to sprawa w rozumieniu art. 1 pkt 1, którą należałoby rozstrzygnąć co do istoty w drodze decyzji czy postanowienia. W ocenie Sądu ponadto organ dokonując oceny legitymacji T. W. do występowania w niniejszym postępowaniu nie może pominąć zapadłych juz w sprawie orzeczeń sądów administracyjnych w tym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2004r., sygn. akt IV SA 3431-3432/02. Podzielić należy stanowisko strony skarżącej, iż nie można zgodzić się ze stwierdzeniami organu naczelnego, że kwestia interesu prawnego, a więc statusu skarżącego jako strony w postępowaniu nadzorczym nie była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wyżej powołanym wyroku. Jak trafnie podniesiono w skardze, sąd administracyjny obowiązany jest z urzędu z kontrolować zaskarżony akt biorąc pod rozwagę całokształt sprawy, jako że w myśl art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny bada m.in. czy organ prawidłowo ustalił krąg podmiotów mających w rozumieniu art. 28 kpa przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku z dnia 7 września 2004r., stwierdził w uzasadnieniu, że organ pominął następców prawnych Z. K. Sąd nie zawarł żadnej wypowiedzi w kwestii statusu skarżącego jako strony w postępowaniu nadzorczym, co oznacza, jak słusznie podkreślono w skardze, że Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w uznaniu skarżącego za stronę postępowania nadzorczego uruchomionego wnioskiem I. L., A. L., M. L., M. L. z dnia [...] maja 1991r., których udział w postępowaniu nie był również kwestionowany przez organ, ani następnie przez Sąd. Powyższe prowadzi do wniosku, że przedmiotem oceny Sądu, był kwestia prawidłowego ustalenia przez organ nadzoru wszystkich stron postępowania. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Aby zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich zarzutów stawianych przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie w oparciu art. 200 powołanej ustawy Sąd orzekł o kosztach postępowania zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego a także postanowił o zwrocie kosztów zastępstwa procesowego na podstawie przepisu art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust.1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 02.163.1348 z późn. zm.).