IV SA/Wa 654/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2011 r. sprawy ze skargi K. D. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 52 ust. 4 zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu w części dotyczącej działki o nr ew. [...] położonej we wsi Z., gmina S.; 2. zasądza od Gminy S. na rzecz skarżącego K. D. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Gminy w S. w dniu [...] kwietnia 2000 r. podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy S. Następnie uchwałę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 10, art. 26 oraz 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ), Rada Gminy w S. dokonała zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy S. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...] w dniu [...] października 2003 r. Zmiana ta obejmowała m. in. zmianę przeznaczenia nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] położonej we wsi Z., w ten sposób, że przewidziano na niej zakaz zabudowy zagrodowej. Pismem z dnia 14 lutego 2011 r. właściciel wspomnianej nieruchomości – K. D. wystąpił do Rady Gminy w S. z wezwaniem do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego uchwałą z dnia [...] sierpnia 2003 r. W wezwaniu wskazał, że ustalenia planu wprowadzające zakaz lokalizacji obiektów budowlanych na działce, której jest właścicielem niweczą jego wieloletnie plany rozbudowy budynków gospodarczych i co za tym idzie, zwiększenia hodowli bydła mlecznego. Wskazał, iż przejął gospodarstwo od rodziców w 2008 r. i zdecydował się na zwiększenie hodowli i w tym celu konieczna jest rozbudowa obory, na którą ARiMR przyznała mu pomoc w ramach programu "Ułatwienie startu młodym rolnikom". W wezwaniu zaakcentował, że jego rodzice, którzy byli właścicielami gospodarstwa w czasie dokonania zmiany planu, nie byli informowani o przeprowadzeniu konsultacji społecznych przed przystąpieniem do prac związanych z wprowadzeniem miejscowego planu zagospodarowania obejmującego wieś Z. Uchwałą z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Rada Gminy w S. odmówiła uwzględnienia wezwania stwierdzając, iż tego rodzaju naruszenie nie miało miejsca. Organ wskazał, iż zmiana planu nastąpiła z zachowaniem wszelkich wymogów prowadzenia procedury planistycznej, a tym samym K. i T. D. tj. poprzedni właściciele działki, którzy otrzymali w dniu 10 lipca 2002 r. zawiadomienie o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., mieli zagwarantowaną możliwość zapoznania się z tym projektem. Ponadto zgodnie z art. 23 w/w ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym mieli możliwość złożenia protestu lub zarzutów (art. 24 tej ustawy), z której nie skorzystali. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. D. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania gminy S. w części dotyczącej działki nr ew. [...] położonej we wsi Z. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 32 i art. 64 w związku z art. 31 ust.3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 140 kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu skargi podał, iż wskazana działka zgodnie z ustaleniami planu położona jest na terenach rolnych, podlegających szczególnej ochronie z nadrzędną funkcją obszaru ekologicznego i objęta jest zakazem lokalizacji obiektów budowlanych. Zdaniem skarżącego powyższe postanowienia planu naruszają przysługujące mu prawo własności, gdyż uniemożliwiają mu zagospodarowanie działki. Ponadto podniósł, że na sąsiednich, podobnych działkach plan dopuszcza zabudowę. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w S. wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów organ zauważył, iż procedura uchwalenia zmian planu została przeprowadzona zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśnił, iż zgodnie z ustaleniami kwestionowanego przez skarżącego planu, działka nr ew. [...] oznaczona została symbolem [...]. Dla tego obszaru przewidziano szczególną ochronę gruntów rolnych ze względu na ich położenie. Wskazano, że przylegają one do cieku wodnego. Organ zaznaczył, że przed wejściem w życie planu teren ten był przeznaczony jako użytki rolne (łąki, grunty orne wraz z istniejącą zabudową zagrodową) i w zasadzie ten sam sposób korzystania z niego obowiązuje po uchwaleniu planu. Zdaniem organu nie doszło więc do naruszenia istoty prawa własności, gdyż ustalenia planu umożliwiają korzystanie przez właściciela z nieruchomości zgodnie z przysługującym prawem własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stosownie zaś do przepisu art. 147 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Kontrola Sądu ogranicza się zatem do zbadania czy organ jednostki samorządu terytorialnego wydając akt lub uchwałę działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego. Jednakże przed przystąpieniem do oceny legalności zaskarżonej uchwały Sąd badał warunki formalne skargi, która wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 powołanej ustawy). W myśl z kolei art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. też uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. II OPS 2/07). W pierwszej kolejności Sąd rozważył zatem czy skarga wniesiona została przez skarżącą w ustawowym terminie. Jak wynika z analizy przedstawionych Sądowi w niniejszej sprawie akt, skarżący K. D. zwrócił się do Rady Gminy w S. z opartym na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego pismem z dnia 14 lutego 2011 r. W dniu 25 lutego 2011 r. zostało mu doręczone za pośrednictwem placówki pocztowej pismo Przewodniczącego Rady Gminy w S. informujące o stanowisku organu w sprawie. Uzasadnienie do uchwały Rady z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...] odmawiającej uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa skarżący otrzymał jako załącznik do w/w pisma Przewodniczącego Rady Gminy w S. Skarżący w dniu 23 marca 2011 r. wniósł skargę do tut. Sądu za pośrednictwem organu. W świetle powyższych okoliczności Sąd stwierdził, że skarga wniesiona została w trzydziestodniowym terminie przewidzianym w art. 53 § 1 p.p.s.a., którego bieg rozpoczął się od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia Rady. Przesądziwszy kwestie dopuszczalności skargi należało w następnej kolejności rozstrzygnąć kwestię legitymacji skargowej skarżącego. W ocenie Sądu, kwestia ta w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości. W niniejszej sprawie bezsporne jest to, że skarżący jest właścicielem działki nr ew. [...] znajdującej się na terenie objętym kwestionowanym planem. Może być dyskusyjne, czy sam taki fakt wystarcza już do uznania naruszenia jego interesu prawnego przez plan. Jeżeli jednak - a tak dzieje się w omawianej sytuacji - rozwiązania planu w jakikolwiek sposób ograniczają sposób korzystania z prawa własności, to właściciel, wywodząc swój interes prawny z art. 140 k.c. może również mówić o jego naruszeniu. Wprawdzie Rada Gminy w S. podnosi, że w przypadku przedmiotowej działki skarżącego w zasadzie obowiązuje ten sam sposób korzystania z niej, to należy przyjąć, że wprowadzenie planu utrwaliło ten stan rzeczy, blokując na przyszłość swobodne korzystanie z nieruchomości na cele budowlane. Na tym polega naruszenie interesu prawnego skarżącego. Uznając zatem legitymację skargową K. D. za istniejącą, należy przejść do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały. W tym miejscu podkreślić należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany wnioskami i zarzutami skargi ani powołaną podstawą prawną, toteż jego obowiązkiem jest analiza i ocena zgodności z prawem całego zaskarżonego aktu. Zauważyć należy, iż postępowanie planistyczne w niniejszej sprawie zostało wszczęte i było prowadzone w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej " ustawą o z. p." a zaskarżona uchwała Rady Gminy w S. podjęta została na podstawie art. 10 i art. 26 tej ustawy w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak stanowi międzyczasowy przepis art. 85 ust. 2 ostatnio powołanej ustawy, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany miejscowego planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 11 lipca 2003 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Jak wynika z akt sprawy taka sytuacja wystąpiła w przypadku przedmiotowego planu. Etapy procedury planistycznej zostały ściśle uregulowane w art. 18 ustawy o z. p. Sankcją, według art. 27 ust. 1 ustawy, za naruszenie art. 18 ustawy jest nieważność uchwały w całości lub w części. W świetle art. 18 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wójt o podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kolejno: 1) ogłasza w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin, nie krótszy niż 21 dni, składania wniosków do planu, 2) zawiadamia na piśmie o przystąpieniu do sporządzania planu organy właściwe do uzgadniania projektu planu oraz zarząd województwa i powiatu, 2a) bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, o którym mowa w art. 6, 3) występuje o opinie właściwych organów administracji rządowej, stosownie do przedmiotu planu, 4) uzgadnia projekt planu (...). Analiza materiału dokumentacyjnego przedstawionego Sądowi w sprawie niniejszej prowadzi do stwierdzenia, że procedura poprzedzająca podjęcie zakwestionowanej uchwały została przeprowadzona zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanego powyżej przepisu. Jednakże Sąd nie podzielił stanowiska organu, iż zapisy planu w odniesieniu do działki nr [...] stanowiącej własność skarżącego pozostają w zgodzie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy w S. z dnia [...] października 1997r. Z załączonego do akt sądowych wyrysu i wypisu z wymienionego powyżej studium wynika bowiem, że przedmiotowa działka w znacznej części jej powierzchni objęta jest obszarem oznaczonym symbolem [...], w którym wskazuje się utrzymanie intensywnego rolnictwa z ukierunkowaniem rolnictwa ekologicznego i możliwością zabudowy obiektami i urządzeniami związanymi z rolnictwem- tj. produkcją rolną, hodowlaną, sadowniczą, rybacką i bezpośrednią obsługą tej produkcji. Wprowadzone postanowieniami § 52 ust. 4 tekstu planu zasady zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczonego w planie jednostką [...], do której według rysunku planu zaliczono sporną działkę, wykluczają możliwość dokonania jakiejkolwiek zabudowy istniejących już obiektów służących prowadzeniu produkcji określonej w studium e odniesieniu do gruntu skarżącego. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, brak jest spójności rozwiązań planu z polityką przestrzenną Gminy określoną w studium w odniesieniu do działki nr [...], stanowiącej własność skarżącego. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.