IV SA/Wa 660/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi M. Z., H. Z. i L. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji - oddala skargę - W rozpoznawanej sprawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nieważność: 1) dokumentu nadania ziemi z dnia [...] stycznia 1947 r., mocą którego z parcelacji majątku G., gm. K., nadano S. Z. działkę oznaczoną nr [...] o pow. 0,4400 ha (obecnie nr [...]), na której znajduje się budynek mieszkalny czterorodzinny tzw. czworak i budynek inwentarski, 2) dokumentu nadania ziemi z dnia [...] stycznia 1947 r., mocą którego z parcelacji majątku G., gm. K., nadano J. Z. działkę oznaczoną nr [...] o pow. 0,27 ha (obecnie [...]), na której znajduje się budynek mieszkalny czterorodzinny tzw. czworak i budynek inwentarski, 3) dokumentu nadania ziemi z dnia [...] stycznia 1947 r., mocą którego z parcelacji majątku G., gm. K., nadano K. M. działkę oznaczoną nr [...] o pow. 0,38 ha (obecnie nr [...]), na której znajduje się budynek mieszkalny czterorodzinny tzw. czworak i budynek inwentarski, 4) dokumentu nadania ziemi z dnia [...] stycznia 1947 r. mocą którego z parcelacji majątku G., gm. K., nadano S. S. działkę oznaczoną nr [...] o pow. 0,35 ha (obecnie nr [...]), na której znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny tzw. sześciorak i budynek inwentarski. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r.. Na decyzję tą K. J., H. J. i J. K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, po rozpoznaniu której wyrokiem z dnia 18 stycznia 2007 r., Sąd uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2004 r., i utrzymaną przez tę decyzję w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2008 r., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2007 r. i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2004 r., w części utrzymującej pkt 2 i pkt 3 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., oraz uchylił pkt 2 i pkt 3 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r.. Wnioskiem z dnia 22 maja 2009 r., sprecyzowanym pismem z dnia 29 marca 2010 r., adwokat M. S., reprezentujący M. Z., H. Z. i L. Z., wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, ze zm. zw. w dalszej części k.p.a) postępowania zakończonego decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2004 r., w części w której Minister utrzymał w mocy pkt 1 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., o stwierdzeniu nieważności dokumentu nadania ziemi z dnia [...] stycznia 1947 r., mocą którego z parcelacji majątku G., gm. K., nadano S. Z. m.in. działkę nr [...] o pow. 0,4400 ha (obecnie nr [...]), na której znajduje się budynek mieszkalny czterorodzinny tzw. czworak i budynek inwentarski. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik powołał się na w/w wyrok WSA z dnia 22 stycznia r., w którym Sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu kwestionowanej decyzji dokonał rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. interpretacji określenia "zabudowania dworskie". Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wznowił postępowanie w powyższym zakresie, a następnie decyzją z dnia [...] września 2009. r., odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r., w części w której utrzymał w mocy pkt 1 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., Wnioskiem z dnia 20 września 2010 r. adwokat M. S., reprezentujący M. Z., H. Z. i L. Z., wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając Ministrowi naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie pojawiło się zagadnienie wstępne. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 k.p.a, po rozpatrzeniu wniosku adwokata M. S., reprezentującego M. Z., H. Z. i L. Z., o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wbrew zarzutom podniesionych przez skarżących w przedmiotowej sprawie nie pojawiło się zagadnienie wstępne o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a i nie zaistniały okoliczności wymienione w art. 100 § 2 k.p.a., które są podstawą rozstrzygnięcia przez organ wydający decyzję zagadnienia wstępnego we własnym zakresie. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 22 stycznia 2009 r. uchylający decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2004 r., w części określonej w pkt 2 i pkt 3 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., oraz uchylający pkt 2 i pkt 3 w/w decyzji Wojewody, na który powołały się strony został wydany w wyniku zaskarżenia decyzji w pkt 2 i pkt 3 przez inne strony postępowania, podczas gdy w pkt 1 decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...], nie została zaskarżona. Natomiast odmienna wykładnia przepisów prawa w takich samych sprawach, określonych w pkt 2 i pkt 3 decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...], nie stanowi podstawy wznowienia postępowania w zakresie pkt 1 tej decyzji. Odnosząc się do zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy alternatywnego żądania, aby w przypadku gdy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzyma w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2010 r., wniosek ten potraktować równocześnie jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2004 r., w części w której Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy pkt 1 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., oraz ww. decyzji Wojewody [...] w pkt 1, jako decyzji wydanych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, organ wskazał, iż stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji ostatecznych, odrębny od innych postępowań, dlatego też żądanie stwierdzenia nieważności ww. decyzji będzie mogło być rozpatrzone po zakończeniu niniejszego postępowania, które toczy się w trybie art. 145 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia jak również poprzedzającej ją decyzji Ministra z dnia [...] września 201Or. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik skarżących M. Z., H. Z. oraz L. Z. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, a które polega na naruszeniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a - a to poprzez udział w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 roku, pracownika administracji publicznej, który brał udział w wydaniu przedmiotowej decyzji - podczas gdy winien on zostać wyłączony od udziału w postępowaniu w przedmiocie ponownego rozpoznania sprawy, 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż w sprawie rozstrzygniętej decyzjami Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2004 roku oraz Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 roku nie pojawiło się zagadnienie wstępne i w konsekwencji przyjęcie, iż nie ma podstaw do uchylenia ww. decyzji - podczas gdy w kategorycznie stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 22 stycznia 2009 r. zaistniała konieczność oceny zagadnienia wstępnego, które bezpośrednio wpłynęło na treść ww. decyzji, czyniąc je błędnymi, co uzasadnia ich uchylenie; 3. naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, a które polega na naruszeniu art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż toczące się postępowanie w sprawie wznowienia postępowania uniemożliwia Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi podjęcie postępowania w tożsamej sprawie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i w konsekwencji nie rozpoznanie - zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2004 roku oraz Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 roku - podczas gdy z przywołanych przepisów, jak również z analizy niniejszej sprawy wynika wprost, iż istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji, a nadto, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych {Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo 0. postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, Sąd uznał, iż zaskarżona w sprawie decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2011 r. nie narusza przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona w sprawie decyzja wydana została w wyniku rozpoznania wniosku skarżących o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2004 r., w części w której Minister utrzymał w mocy pkt 1. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., o stwierdzeniu nieważności dokumentu nadania ziemi z dnia [...] stycznia 1947 r., mocą którego z parcelacji majątku G. gm. K., nadano S. Z. m.in. działkę nr [...] o pow. 0,4400 ha (obecnie nr [...]), na której znajduje się budynek mieszkalny czterorodzinny tzw. czworak i budynek inwentarski. Wskazać zatem należy, iż postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a., a ponadto istotą wznowieniowego postępowania jest powrót sprawy do stadium zwykłego postępowania instancyjnego co oznacza, że nową decyzję rozstrzygającą istotę sprawy wydaje się tak jak w sytuacji, gdyby sprawa nie była rozpatrywana. Zgodnie z art. 145 w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Przesłanki te określone są w sposób enumeratywny i mają charakter obligatoryjny. Z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. ich wykładnia winna mieć charakter zwężający. W rozpoznawanej sprawie jako podstawa wniosku o wznowienie postępowania został wskazany art. 145 § 1 pkt. 7 k.p.a.. W punkcie tym nawiązuje się do art. 100 § 2 k.p.a, kiedy w sytuacji, gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ załatwia sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Przepis ten dopuszcza możliwość wznowienia postępowanie w razie, gdy w sprawie powstało zagadnienie wstępne, które zostało następnie rozstrzygnięcie przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydawaniu decyzji. W rozpatrywanej sprawie skarżący jako "zagadnienie wstępne odmiennie rozstrzygające sprawę" wskazali wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 22 stycznia 2009 r. w którym Sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu kwestionowanej decyzji dokonał rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. interpretacji określenia "zabudowania dworskie" i uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2004 r., w części utrzymującej pkt 2 i pkt 3 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., oraz pkt 2 i pkt 3 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r.. w których stwierdzono nieważność dokumentu nadania ziemi z dnia [...] stycznia 1947 r., mocą którego z parcelacji majątku G., gm. K., nadano J. Z. działkę oznaczoną nr [...] o pow. 0,27 ha (obecnie [...]), na której znajduje się budynek mieszkalny czterorodzinny tzw. czworak i budynek inwentarski oraz dokumentu nadania ziemi z dnia [...] stycznia 1947 r., mocą którego z parcelacji majątku G., gm. K., nadano K. M. działkę oznaczoną nr [...] o pow. 0,38 ha (obecnie nr [...]), na której znajduje się budynek mieszkalny czterorodzinny tzw. czworak i budynek inwentarski. Stanowisko takie, jak słusznie wskazał orzekający w sprawie organ jest błędne, gdyż wykładnia przepisów prawa dokonana w w/w wyroku nie jest rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Wskazać należy, iż w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne, organ obowiązany jest zawiesić postępowanie (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Art. 100 § 2 k.p.a wyjątkowo dopuszcza tryb nadzwyczajny rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ prowadzący postępowanie, Jeżeli jednak pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez właściwy do tego organ/sąd, a rozstrzygnięciem dokonanym w trybie art. 100 § 2 k.p.a przez organ wydający decyzję zachodzi różnica w istotnych punktach stanowi to podstawę do wznowienia postępowania. W przedmiotowej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 22 stycznia 2009 r. uchylający decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2004 r., w części określonej w pkt 2 i pkt 3 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., oraz uchylający pkt 2 i pkt 3 w/w decyzji Wojewody, na który powołały się strony został wydany w wyniku zaskarżenia decyzji w pkt 2 i pkt 3 przez inne strony postępowania, podczas gdy w pkt 1 decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...], nie została zaskarżona. Nie jest to zatem rozstrzygnięcie Sądu o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Sąd nie podzielił także zarzutu strony skarżącej w zakresie naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a, w brzmieniu obowiązującym przed 11 kwietnia 2011 r. poprzez udział w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 roku, pracownika administracji publicznej, który brał udział w wydaniu przedmiotowej decyzji. Zgodnie z Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 201Or. Sygn. akt I OSK 1164/10 na podstawie art. 24 § 1 pkt. 5 i art. 127 § 3 k.p.a. podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu pracownik upoważniony do załatwiania sprawy i podpisujący decyzję zapadającą wskutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji w pierwszej decyzji . Tymczasem M. B. nie rozstrzygał sprawy merytorycznie. Gromadził on jedynie materiał w niniejszej sprawie. Natomiast merytorycznie omawiana sprawa została zakończona w I instancji decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia z dnia [...] września 2010r., którą z upoważnienia Ministra wydał Sekretarz Stanu K. P., zaś zaskarżona w sprawie decyzja tegoż organu została wydana i podpisana przez Podsekretarza Stanu J. W. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie przez Ministra Rolnictwa, iż toczące się postępowanie w sprawie wznowienia postępowania uniemożliwia mu podjęcie postępowania w tożsamej sprawie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i w konsekwencji nie rozpoznanie - zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2004 roku oraz Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 roku - należy wskazać, iż uchybienie to nie ma wpływu na rozstrzygnięcie zapadłe w niniejszej sprawie. Orzeczenie w przedmiocie wznowienia postępowania nie czyni także bezprzedmiotowym wszczęcie i prowadzenie przez organ postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym obecnie organ ma obowiązek rozpoznać wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności kwestionowanych przez nich decyzji. Mając na względzie powyższe rozważania na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga została oddalona.