IV SA/Wa 661/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2011 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Starosta G. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. przyznał P. W. odszkodowanie w postaci nałożenia na Z. w R. obowiązku bezpłatnego dostarczania wody o jakości spełniającej wymogi wynikające z odpowiednich przepisów, w ilościach niezbędnych do zaopatrzenia potrzeb osobistych, domowych i gospodarczych, zgodnie z obowiązującymi normami oraz do utrzymania urządzeń wodociągowych doprowadzających wodę do posesji i wodomierza w stanie sprawnym technicznie. Zobowiązał przy tym zakład do zrealizowania odszkodowania w uzgodnieniu z Gminą W. W stosunku do powyższej decyzji Starosty G., Z. w R. złożył wniosek o stwierdzenie jej nieważności. We wniosku zakład podniósł, że decyzja Starosty G. wydana została niezgodnie z art. 186 ust. 3 ustawy Prawo wodne, gdyż określa obowiązek, ale nie ustala konkretnej wielkości odszkodowania. Ponadto Starosta wydał 50 analogicznych decyzji odszkodowawczych, bez uwzględnienia zasięgu terytorialnego oddziaływania na poziom wód gruntowych ujęcia Z. Zdaniem Z. pozwolenie wodnoprawne, z którego wywodzone są roszczenia odszkodowawcze, jest kontynuacją poprzednich pozwoleń, natomiast większość osób uprawnionych decyzjami Starosty nigdy nie korzystała i nie korzysta z własnego ujęcia. Aktualnie zakład dostarcza wodę bezpłatnie wszystkim uprawnionym wadliwymi decyzjami "bez jakichkolwiek ograniczeń ilościowych z uwagi na to, że nie sposób jest samemu zobowiązanemu ustalić wysokość zobowiązania". Podsumowując, Zakład we wniosku podniósł, że istotą sprawy jest ustalenie konkretnej wysokości odszkodowania i to wcale nie mierzoną określoną sumą pieniędzy, lecz wielkością dostarczanej bezpłatnie wody. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. po przeprowadzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty G. w swojej decyzji z dnia [...] października 2009r. stwierdził, że badana decyzja Starosty G. nie zawiera żadnej z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Organ pierwszej instancji oceniając decyzję co do jej zgodności z dyspozycja art. 186 ust. 2 i 3 ustawy Prawo wodne wskazał, że szkodą jest różnica miedzy obecnym stanem majątkowym, a takim stanem jaki zaistniałby gdyby nie nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę. Stratą natomiast jest pomniejszenie majątku poszkodowanego (organ przywołał dyspozycję art. 363 § 1 kc). W związku z powyższym uznał, że wysokość odszkodowania nie musi nastąpić poprzez podanie określonej sumy pieniędzy i może zostać zastąpione przez nałożenie na zobowiązanego określonych świadczeń przedstawiających wymierną wartość. Odwołanie od decyzji Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. złożył Z. w R. Po rozpatrzeniu odwołania Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia [...] marca 2010r. uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...] października 2009 r. i stwierdził nieważność decyzji Starosty G. z dnia [...] kwietnia 2007 r. podając, że decyzja Starosty została wydana niezgodnie z art. 186 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo wodne. Na powyższe rozstrzygnięcie organu centralnego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 września 2010r. sygn. akt IV SA/Wa 932/10 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 201 Or. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organ centralny uznał jedynie, że decyzja Starosty G. z dnia [...] kwietnia 2007 r. została wydana "niezgodnie" z art. 186 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo wodne. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien dokonać oceny nie tylko czy przy wydawaniu decyzji doszło do naruszenia prawa, ale również czy ewentualne naruszenie miało charakter rażący. Ponownie rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...] października 2009 r. i stwierdził nieważność decyzji Starosty G. z dnia [...] kwietnia 2007r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ centralny wskazał, że analiza decyzji Starosty G. wskazuje, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 186 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo wodne. Zdaniem organu odwoławczego, pomimo, że ustawa nie stanowi wprost, że ustalenie odszkodowania za poniesione straty powinno nastąpić poprzez określenie konkretnej kwoty pieniężnej, to zawarte w art. 186 ust. 3 powyższej ustawy sformułowanie "ustala wysokość odszkodowania" wskazuje na formę pieniężną. Ustalenie wysokości odszkodowania może nastąpić nie tylko poprzez zapłatę określonej kwoty pieniężnej, ale także w formie restytucji naturalnej, o której mowa w art. 363 § 1 kc. P. W. nie poniósł szkody majątkowej poprzez obniżenie zwierciadła wody podziemnej spowodowanej poborem wody z ujęcia Z., a nałożenie na zakład obowiązków orzeczonych decyzją Starosty nie jest przywróceniem stanu poprzedniego. W związku z obniżeniem zwierciadła wody podziemnej znajdującej się w gruncie, jego właściciel traci możliwość poboru z własnego ujęcia wody stanowiącej własność Skarbu Państwa lub pobór ten jest ograniczony. W konsekwencji jego strata majątkowa polega na uszczupleniu dóbr z tytułu konieczności korzystania z innego źródła wody i ponoszenia opłat. Określone w decyzji obowiązki nie prowadzą do przywrócenia stanu poprzedniego. Nie mogą być zatem uznane za odszkodowanie odpowiadające dyspozycji art. 186 ust. 2 ustawy Prawo wodne, gdyż nałożenie na zakład obowiązku bezpłatnego dostarczania wody obejmuje przyszłe straty wnioskodawcy jakie będzie ponosić w związku z koniecznością korzystania z innego niż własne źródła wody. Podsumowując Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wskazał, że decyzja Starosty G. wydana została z rażącym naruszeniem art. 186 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo wodne, stąd należało ją wyeliminować z obrotu prawnego bowiem naprawienie szkody obejmuje pokrycie strat, które poniósł poszkodowany. Skargę na powyższą decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że szkodą jest różnica między obecnym stanem majątkowym, a stanem jaki zaistniałby gdyby nie nastąpiło zdarzenie. Stratą jest pomniejszenie majątku poszkodowanego. W dalszej kolejności skarżący przywołał treść art. 363 kodeksu cywilnego i wskazał, że wysokość odszkodowania nie musi być wyrażona kwotowo poprzez podanie określonej sumy pieniędzy. Określenie wysokości odszkodowania może nastąpić przez podanie sposobu i wielkości dokonania określonych świadczeń. Zdaniem skarżącego organ centralny dokonał zawężającej wykładni art. 186 ustawy Prawo wodne. Eksploatacja wody gruntowej przed zaistnieniem szkody była wykorzystywana do celów osobistych, domowych i gospodarczych i gdyby szkoda nie zaistniała nadal byłaby wykorzystywana do tych celów. Zdaniem skarżącego sposób i wysokość odszkodowania zostały trafnie określone w decyzji Starosty G. i brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Oceniając zaskarżoną decyzję we wskazanym powyżej zakresie Sąd doszedł do przekonania, że decyzja ta nie narusza prawa. Należy także mieć na względzie, że sprawa była już przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i zgodnie z art. 153 ppsa organ był związany oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia z dnia 2 września 201 Or. sygn. akt IV SA/Wa 932/10. W wyroku tym Sąd wskazał, że organ administracji powinien dokonać oceny nie tylko czy przy wydawaniu decyzji doszło do naruszenia prawa, ale również czy ewentualne naruszenie miało charakter rażący. Zdaniem składu orzekającego obecnie w niniejszej sprawie, organ centralny zastosował się do tych wskazań. Trzeba podkreślić, że procedura stwierdzenia nieważności decyzji jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa). Przepis art. 156 § 1 kpa nakłada zatem na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie prawa. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno- prawnego. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (min. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04 Lex 165717). Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że postępowanie przed organem i w konsekwencji zaskarżona decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej spełnia wyżej opisane wymogi. Organ centralny zasadnie uznał i uzasadnił w zaskarżonej decyzji, że rozstrzygnięcie Starosty G. z dnia [...] kwietnia 2007 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 186 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo wodne. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu centralnego, że pomimo, iż ustawa Prawo wodne nie stanowi wprost, że ustalenie odszkodowania za poniesione straty powinno nastąpić poprzez określenie konkretnej kwoty pieniężnej, to zawarte w art. 186 ust. 3 ustawy sformułowanie "ustala wysokość odszkodowania" wskazuje na formę pieniężną. Art. 186 ust. 2 stanowi natomiast, że naprawienie szkody obejmuje pokrycie strat poniesionych przez poszkodowanego. Przy ustalaniu odszkodowania konieczne jest zatem ustalenie wysokości strat poniesionych przez poszkodowanego, a następnie określenie wysokości odszkodowania. Naprawienie szkody może dotyczyć wyłącznie szkód już poniesionych nie zaś przewidywanych w przyszłości. Określone w decyzji Starosty G. obowiązki nie prowadzą do przywrócenia stanu poprzedniego. Nie mogą być zatem uznane za odszkodowanie odpowiadające dyspozycji art. 186 ust. 2 ustawy Prawo wodne, gdyż nałożenie na zakład obowiązku bezpłatnego dostarczania wody obejmuje przyszłe straty wnioskodawcy jakie będzie ponosić w związku z koniecznością korzystania z innego niż własne źródła wody. Reasumując należy stwierdzić, że Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wykazał, iż decyzja Starosty G. wydana została z rażącym naruszeniem art. 186 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo wodne, stąd należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.