IV SA/Wa 664/10

Dnia 12 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2010 roku sprawy ze skargi D. A. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2010r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2009 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] kwietnia 1964 r. orzekającej o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania nieruchomości rolnej o powierzchni 10,06 ha bez zabudowań, położonej we wsi G., gromada W., stanowiącej wówczas własność J. O. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] maja 1964r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał, iż postępowanie toczy się z wniosku D. A. spadkobierczyni J. O. i E. Oj. W ocenie organu decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] kwietnia 1964 r. nie jest dotknięta wadą nieważności. Organ wskazał, iż w myśl art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1957 r., Nr 39, poz. 174 ze zm.) –zwaną dalej ustawą, gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. W dalszej części uzasadnienia wskazano, iż materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania wskazuje, iż przesłanki z ww. przepisu zostały spełnione. Z pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] lipca 1964r. znak [...] wynika bowiem, iż J. O. po zbiorach w 1960r opuścił przedmiotowe gospodarstwo i wyprowadził się do wsi G., pow. P., woj. [...], gdzie objął w posiadanie przypadłe mu w spadku gospodarstwo. Od tego czasu gospodarstwo w G. pozostawało nie uprawiane i nie uiszczano z niego żadnych podatków i należności państwowych. Ponadto Minister stwierdził, że gospodarstwo to nosiło cechy opuszczonego w rozumieniu § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198). Niekwestionowany jest bowiem fakt, iż w spornym gospodarstwie nie zamieszkiwał właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo nie było w całości lub większej części uprawiane ani poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. W ocenie organu nadzorczego analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż brak jest przesłanek do stwierdzenia, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] kwietnia 1964 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] maja 1964r. zostały wydane z naruszeniem prawa, które można uznać jako rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do podnoszonej przez stronę kwestii użycia przymusu i groźby, które w konsekwencji spowodowały opuszczenie przedmiotowego gospodarstwa przez jej rodziców, organ wskazał, że zarzuty te nie mogą być rozważane i rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym, gdyż w tym zakresie właściwy jest sąd powszechny. Nie ma znaczenia w niniejszej sprawie także okoliczność, że rodzice skarżącej nie otrzymali w spadku gospodarstwa rolnego we wsi G. Organ na marginesie nadmienił, iż w piśmie z dnia [...] czerwca 1964r. skierowanym do Ministerstwa Rolnictwa J. O. i E. O. poinformowali, że odziedziczyli uprawnienia sukcesyjne po rodzicach do gospodarstwa we wsi G., powiat P. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. A. wnosząc o ponowne rozpatrzenie wniosku o unieważnienie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] kwietnia 1964r. orzekającej o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej o powierzchni 10,06 ha bez zabudowań, położonej we wsi G., gromada W. Skarżąca wskazała na okoliczności przemawiające według jej oceny na represyjny charakter dokonanego kwestionowaną decyzją przejęcia przedmiotowego gospodarstwa. Podniosła również, iż w decyzji tej stwierdzone zostały fakty niezgodne z rzeczywistością, m.in. dotyczące daty nabycia gospodarstwa, osoby od której zostało ono nabyte. Zakwestionowała także ustalenia dotyczące nabycia gospodarstwa rolnego przez swoich rodziców we wsi G. powiat P. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach wspomnianej kontroli sąd administracyjny bada, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi w dacie jej podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem rozważań Sądu jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2010r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2009r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] kwietnia 1964 r. przejmującej na własność Państwa, bez odszkodowania, nieruchomość rolną bez budynków o pow. 10,06ha, położoną we wsi G., gromada W. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] maja 1964r. Zdaniem organu administracji publicznej, decyzja z dnia [...] kwietnia 1964 r. nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności. Podkreślenia wymaga, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest, obok wznowienia postępowania administracyjnego, jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych, godzi bowiem w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, unormowaną w art. 16 § 1 K.p.a. Stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego może zatem wchodzić w rachubę w ściśle określonych przez ustawodawcę wypadkach, wymienionych w przepisie art. 156 § 1 pkt 1 – 7 K.p.a. Podkreślić trzeba, iż katalog przesłanek stwierdzenia nieważności ma charakter zamknięty i nie podlega wykładni rozszerzającej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczającym się wyłącznie do ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 K.p.a. W toku omawianego postępowania organ administracyjny koncentruje się wyłącznie na ustaleniu, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego decyzja, co do której toczy się postępowanie o stwierdzenie jej nieważności, jest zgodna z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej wydania. W rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1. wydana została za naruszeniem przepisów o właściwości; 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; 5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Jak zostało już zauważone na wstępie rozważań Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi badał w rozpoznawanej sprawie, czy decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] kwietnia 1964 r. dotknięta jest wadą, o której stanowi pkt 2 cytowanej normy prawnej, a więc czy została ona wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtował się pogląd, który Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela, iż wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza sytuację, gdy nie ma w systemie prawnym normy, która uzasadniałaby wydanie decyzji określonej treści na gruncie danego stanu faktycznego. Pojęcie "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczne i oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2007 r., III SA/Wa 3598/06, 30 stycznia 2007 r. VII SA/Wa 1818/06, 5 czerwca 2007 r. I SA/Wa 262/07). Z kolei rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego. Istotne znaczenie ma też zawsze ocena skutków społeczno – ekonomicznych, jakie naruszenie prawa pociąga. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1999 r. IV SA 935/96, 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04). Podstawę materialnoprawną decyzji, co do której D. A. domagała się stwierdzenia jej nieważności stanowił art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym – w brzmieniu nadanym art. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 32, poz. 161). W myśl tego przepisu gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r., Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie z niezbędne. Przesłanki uznania gospodarstwa rolnego za opuszczone uregulowane zostały w § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198 ze zm.), który stanowi, że za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Zatem przejęcie gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa w rozumieniu powołanych przepisów uzależnione było od ustalenia, że gospodarstwo zostało opuszczone przez właściciela. W ocenie Sądu, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, badając zgromadzony przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. materiał dowodowy, prawidłowo stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki uznania gospodarstwa za opuszczone. Okolicznością nie budzącą żadnych wątpliwości jest fakt, że J. O. i jego rodzina nie zamieszkiwali w przedmiotowym gospodarstwie. Jak wynika bowiem z uzasadnienia kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, J. O. po zbiorach w roku 1960 opuścił nabytą nieruchomość i wyjechał do miejscowości G., powiat P. województwa [...], gdzie osiedlił się na innej nieruchomości rolnej. Od 1961r. nie wykazywał żadnej troski o zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Sądu podniesione wyżej okoliczności stanowiły dostateczną podstawę do stwierdzenia, iż J. O. opuścił gospodarstwo rolne i w świetle obowiązujących w dniu 29 kwietnia 1965 r. przepisów prawa materialnego zachodziły przesłanki prawne do wydania decyzji o przejęciu przedmiotowego gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania. W związku z powyższym zgodzić się należy ze stanowiskiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] kwietnia 1964 r. nie jest dotknięta żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Odnośnie wadliwości uzasadnienia decyzji, polegającej na błędnym określeniu roku, w którym zostało nabyte przedmiotowe gospodarstwo (zamiast roku 1961 wskazano rok 1960) oraz danych osoby sprzedającej gospodarstwo rodzicom skarżącej (według aktu notarialnego z dnia [...] lutego 1961r była to J. Z., a w decyzji wskazano H. G.) i jej wpływu na ocenę decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa przytoczyć należy pogląd, iż przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy decyzja nie zawiera stosownego uzasadnienia lub też gdy jej sentencja nie koresponduje z treścią tego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 1999 r. sygn. akt I SA 935/98). Zatem nie każde wadliwe uzasadnienie będzie determinowało ocenę, że decyzja, której część składową to uzasadnienie stanowi, została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu wadliwe uzasadnienie decyzji kwalifikuje określone rozstrzygnięcie organu administracji do rażąco naruszających prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wówczas, gdy orzeczenie administracyjne nie zawiera w ogóle uzasadnienia, uzasadnienie jest tak lakoniczne i o takim stopniu uogólnienia, że można je wykorzystać do każdego rozstrzygnięcia, uzasadnienie nie odpowiada treści rozstrzygnięcia lub jest w sposób oczywisty z nim sprzeczne, albo nie wskazuje na ustalony w danej sprawie stan faktyczny. Natomiast nie można uznać za rażąco naruszającą prawo decyzję posiadającą co prawda wskazane powyżej błędy w uzasadnieniu, ale pomimo tych nieścisłości uzasadnienie to daje ogólny obraz ustalonego stanu faktycznego i zawiera odniesienia do podstawy prawnej. Podkreślić należy, iż Sąd kontroluje prawidłowość działalności organów administracji według stanu prawnego obowiązującego w dacie ich wydania. Dlatego też podstawą kontroli decyzji z dnia [...] kwietnia 1964 r. powinien być obowiązujący wówczas przepis art. 99 k.p.a. Wskazać jednak należy, iż ww. przepis nie precyzował – tak jak to czyni obecnie obowiązujący przepis art. 107 § 3 K.p.a. – obligatoryjnych elementów uzasadnienia decyzji, a wymieniał jedynie rodzaje rozstrzygnięć, które powinny zawierać uzasadnienie. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, uzasadnienie decyzji z dnia [...] kwietnia 1964 r., choć mogłoby być bardziej rozbudowane, nie dyskwalifikuje decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Lektura tej części decyzji pozwala bowiem na stwierdzenie okoliczności istotnych dla podjęcia decyzji o przejęciu, do których należą: opuszczenie gospodarstwa rolnego (w znaczeniu wynikającym z §1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych) oraz fakt braku zainteresowania gospodarstwem ze strony dotychczasowych właścicieli prawnych. Za gospodarstwo opuszczone uważało się wówczas gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika lub dzierżawcę. Istnienie tych okoliczności na datę wydania decyzji niewątpliwie wynika z ocenianego uzasadnienia. Mając na uwadze powyższe Sąd podzielił ocenę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w której stwierdzono, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 1964 r. nie jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wobec powyższego Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji orzeczenia.