IV SA/Wa 664/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant ref. staż. Filip Rutkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] 2012 r. nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Starosta K. decyzją z dnia [...] 2008 r. - utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] 2008 r. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...]- orzekł o wprowadzeniu w ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej dla obrębu ewidencyjnego [...] w K. G., zmian w zakresie użytków gruntowych występujących na działce o numerze ewidencyjnym [...]. Zmiana polegała na tym, że w miejsce dotychczasowego użytku gruntowego "grunty orne" oznaczonego symbolem [...] wpisano użytek gruntowy "las" oznaczony symbolem [...] oraz użytek gruntowy "nieużytki" oznaczony symbolem [...]. Decyzja ta została wydana w oparciu o protokół z wizji lokalnej z dnia [...] 2005 r. nr [...] sporządzony w trybie obowiązującego wówczas przepisu art. 8 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. nr 73, poz. 764 ze zm.), w którym wskazano na pozytywną ocenę udatności uprawy leśnej prowadzonej na przedmiotowej działce. P. M., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] 2008 r. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] 2008 r. Starosty K. Wnioskodawca wskazał na nową okolicznością faktyczną w sprawie, o której dowiedział się z dokumentu uzyskanego w Nadleśnictwie [...] w K. pod nazwą [...] wprowadzonego w życie na mocy przepisów ustawy o lasach (art. 33). Zdaniem P. M. Starosta K. w dniu wydania decyzji, której uchylenia się domaga nie wiedział, że uprawa leśna na przedmiotowej działce prowadzona jest z rażącym naruszeniem § 118 ust. 2 Zasad Hodowli Lasu. Wnioskodawca podniósł, że plan zalesienia gruntu rolnego został sporządzony niezgodnie z wytycznymi zawartymi w tabeli [...][...], określającymi orientacyjny skład gatunkowy zalesień na gruntach w zależności od żyzności gleby i krainy przyrodniczo-leśnej, jak również nie został oparty na zaleceniach wynikających z[...] i [...][...], tj. niewykonano badań gruntu. Następstwem powyższego jest nieudatność tej hodowli. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] postanowieniem z dnia [...] 2012 r. wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] 2012 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] 2008 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. M. Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] 2013 r. podzielił stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] wyrażone w decyzji z dnia [...] 2012 r. i wskazał, że nową okolicznością faktyczną uzasadniającą uchylenie decyzji Starosty K. z dnia [...] 2008 r. nie jest nieudatność uprawy leśnej na działce o numerze ewidencyjnym [...]. Okoliczność ta nie może być bowiem kwestionowana w postępowaniu ewidencyjnym. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania tj. art. 10 k.p.a. oraz art. 78 k.p.a. Główny Geodeta Kraju wskazał, że z akt sprawy wynika, że P. M. został zawiadomiony o możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami, składania wyjaśnień i dokumentów. Strona postępowania skorzystała z powyższego prawa i złożyła wniosek o sporządzenie opinii biegłego do spraw leśnictwa na okoliczność niezgodności zaprojektowania uprawy leśnej na działce ewidencyjnej numer [...], obręb [...] w K. G. z Zasadami hodowli i użytkowania lasu obowiązującymi w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe. Organ odwoławczy stwierdził, że wniosek ten nie został rozpatrzony przez organ pierwszej instancji, jednak zdaniem Głównego Geodety Kraju nie wymagała wyjaśnienia - w kontekście uchylenia decyzji z dnia [...] 2008 r. - kwestia oceny udatności uprawy leśnej na przedmiotowej działce Skargę na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] 2013 r. wywiódł P. M. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 57 § 5 ust. 2, art. 77 § 1, art. 107 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej oraz uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 2008 r. i decyzji Starosty K. z dnia [...] 2008 r., jak również przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z opinii biegłego na okoliczność niezgodności uprawy leśnej na działce numer [...], obręb [...] w K. G. z Zasadami Hodowli Lasu pod groźbą odpowiedzialności karnej, na podstawie art. 106 § 3 i § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł, że z uwagi na prowadzenie uprawy leśnej i zalesienie działki ewidencyjnej o numerze [...], obręb [...] w K. G. zgodnie z planem zalesienia, Starosta K. decyzją z dnia [...] 2008 r. zmienił klasyfikację gruntów. Tymczasem w ocenie P. M. plan zalesienia mimo, że został sporządzony na podstawie instrukcji branżowej Zasad Hodowli Lasu obowiązującej w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe, w rzeczywistości jest niezgodny z wytycznymi § 115 Zasad Hodowli Lasu. Na etapie planowania uprawy popełniono błąd polegający na niewłaściwym doborze składu gatunkowego, który powinien być oparty na wynikach badań glebowych i na obserwacji naturalnej sukcesji roślinności leśnej. Następstwem tego było nie ustalenie potencjalnego typu siedliskowego na gruntach porolnych na podstawie analiz właściwości fizyko-chemicznych gleby, a więc nie wykonanie zaleceń § 112 Zasad Hodowli Lasu. Dalej, skarżący wywiódł, że przedmiotowa działka jest najwyżej położonym kompleksem zadrzewionym na terenie miasta K. G. Rozpoznając i ustalając siedlisko leśne nie uwzględniono warunków gruntowych i klimatycznych identycznych dla sąsiadujących w najbliższej odległości lasów np. lasu mieszanego górskiego na działce ewidencyjnej nr [...] oraz boru mieszanego górskiego z fragmentami lasów mieszanych górskich (las komunalny miasta K. G.), jak również porównywalnych warunków wysokościowych n.p.m. oraz naturalnej sukcesji roślinności leśnej w porównywalnych warunkach glebowych i klimatycznych. P. M. stanął na stanowisku, że niewłaściwie określono gospodarczy typ drzewostanu dla przedmiotowej działki. Następstwem niezgodności składu gatunkowego uprawy z siedliskowym typem lasu jest borowacenie drzewostanów, zniekształcenie i następnie degeneracja siedliska. Nasadzony na niewłaściwym siedlisku buk nie rośnie, nie posiada wymaganego zwarcia, nie osiąga wysokości i stopnia porównywalnego z bukiem nasadzonym na właściwym siedlisku, zaś jesion nasadzony na siedlisku nie będącym terenem podmokłym i na zboczu góry o spadku powyżej 15 % na skutek brak stałego nawilgocenia gleby narażony jest na chorobę grzybiczą, jak również powoduje to, że rośnie on w formie wielopędów i obumiera. Tym samym skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organów orzekających w sprawie, że okoliczność ta dotyczy oceny udatności uprawy leśnej i uniemożliwia dopuszczenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność popełnienia błędów na etapie planowania i wykazanie niezgodności składu gatunkowego z gospodarczym typem drzewostanu. W piśmie procesowym z dnia [...] 2013 r. skarżący wniósł o dopuszczenie dowodów z kart nr [...] dla Gminy L., karty nr [...] dla Powiatu K. G. oraz tabeli [...] i [...][...] , a w piśmie z dnia [...] 2013 r. złożył wniosek dowodowy ze strony [...] w części dotyczącej miasta K. G. Główny Geodeta Kraju w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, w stopniu skutkującym koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu była podjęta w trybie wznowienia postępowania, decyzja Głównego Geodety Kraju z dnia [...] 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] 2012 r. orzekająca na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 2008 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] 2008 r. w przedmiocie dokonania zmiany klasyfikacji gruntów, położonych w obrębie Nr [...] gminy K., w granicach działki nr [...], o powierzchni [...] ha. Podkreślić należy, że ostateczne decyzje administracyjne mogą być wzruszone tylko na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, według przepisów o wznowieniu postępowania, uchyleniu, zmianie lub stwierdzeniu nieważności decyzji. Wznowienie postępowania w ujęciu powołanego Kodeksu jest instytucją stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, jeżeli postępowanie, w którym zapadło takie rozstrzygnięcie dotknięte było kwalifikowaną wadliwością przewidzianą w art. 145 § 1 lub wadami wskazanymi w art.145a § 1 i art.145b § 1 k.p.a. Przepisy dotyczące wznowienia postępowania mają charakter szczególnej regulacji prawnej dopuszczającej odstępstwo od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji, przewidzianej w art.16 § 1 K.p.a. Oznacza to, że weryfikacja decyzji w tym nadzwyczajnym trybie możliwa jest w drodze wyjątku, wyłącznie w ściśle określonych sytuacjach. Z powyższego wynika bezwzględny zakaz wznowienia postępowania, a zatem i uchylenia decyzji na podstawach niewyliczonych przez ustawodawcę, a także niedopuszczalność wykładni rozszerzającej przepisów statuujących przesłanki wznowieniowe ( por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1311/12, CBOSA). Jak wynika z akt administracyjnych skarżący domagał się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, wskazując na okoliczność, że Starosta K. w dniu [...] 2008 r. a więc w dacie wydania decyzji w przedmiocie zmiany klasyfikacji gruntów rolnych o pow. [...] ha w granicach działki nr [...] na grunty leśne nie wiedział, że uprawa leśna na tych gruntach prowadzona była z naruszeniem § 118 ust. 2 Zasad Hodowli lasu wprowadzonych w życie na mocy art. 33 ustawy o lasach. Nadto plan zalesienia został sporządzony niezgodnie z wytycznymi z tabeli [...][...], określającej skład gatunkowy zalesień na gruntach porolnych. W związku z tym na działce ewidencyjnej nr [...] doszło do nieudatnej uprawy lasu. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Przepis ten może mieć zatem zastosowanie wówczas, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe – a więc chodzi tu o okoliczności faktyczne lub dowody nowo odkryte, jak i pierwszy raz odkryte przez stronę. Po drugie "nowe okoliczności faktyczne" bądź "nowe dowody" musiały istnieć już w dniu wydania decyzji ostatecznej. Po trzecie "nowe okoliczności faktyczne" bądź "nowe dowody", nie były znane organowi w chwili wydawania decyzji ostatecznej. W analizowanej sprawie trudno w ogóle uznać, iż wskazana przez skarżącego okoliczność nieudatności prowadzonej przez niego uprawy leśnej jest nową okolicznością w rozumieniu wskazanego powyżej art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jak słusznie zauważył organ nadzoru drugiej instancji kwestionowana decyzja Starosty K. z dnia [...] 2008 r. była wydana z urzędu w oparciu o [...] z dnia [...] 2005 r. nr [...] sporządzony przez Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa Starostwa Powiatowego w K. G., stwierdzający udatność uprawy w wysokości 88% oraz o mapę klasyfikacją obrazującą zmiany w klasyfikacji gruntów, jak i w oparciu o protokół sporządzony przez uprawnionego klasyfikatora gruntów z przeprowadzonej w dniu [...] 2006 r. klasyfikacji gruntów dla działki nr [...], położonych w K. G. – obręb [...], w którym nie stwierdzono usterek w klasyfikacji. Skarżący uczestniczył w powyższych czynnościach i podpisał oba wskazane wyżej protokoły. Z powyższego wynika, że Starosta K. w ramach prowadzonego postępowania w sprawie zmiany klasyfikacji gruntów rolnych na grunty leśne nie prowadził żadnego postępowania wyjaśniającego co do udatności uprawy leśnej skarżącego. Kwestionowana decyzja Starosty z dnia [...] 2008 r. została wydana w oparciu o wyżej dokumenty, w których zostało stwierdzone, że użytek gruntowy "rola" grunt rolny na skutek prowadzonej przez skarżącego na nim uprawy leśnej, stał się użytkiem gruntowym "las". A zatem, w świetle powyższych ustaleń, brak jest podstaw do przyjęcia, że wskazane przez skarżącego okoliczności, stanowiły w postępowaniu ewidencyjnym przesłankę wznowieniową w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy nadzoru obu instancji art. 7, 8. 9 , art. 77 § 1, art. 107 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Wbrew skardze, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób wnikliwy, stan faktyczny został ustalony prawidłowo, w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć organy obu instancji w sposób przekonujący wyjaśniły ich podstawę prawną oraz przyczynę odmowy uchylenia w trybie wznowienia kwestionowanych przez skarżącego decyzji. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała oddaleniu. Oceny tej nie mogły zmienić przedstawione w toku postępowania dowody, zamierzające do wykazania nieudatności prowadzonej przez skarżącego uprawy leśnej na gruntach, w sytuacji , gdy postępowanie ewidencyjne oparte jest o dokumentację sporządzoną przez uprawnionego klasyfikatora, w której zostało stwierdzono, że doszło do zmiany użytku rolnego na użytek leśny. Z podanych powyżej względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.