IV SA/Wa 664/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 kwietnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu W. O. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej W. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] stycznia 2018 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania Pani W. O. od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] października 2017r. Nr [...] znak: [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie hali usługowo-magazynowej na terenie działki nr ew. [...] obręb [...] o powierzchni 5839 m2, położonej w miejscowości [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, ze pismem z 15 września 2016 r. Pan M.S. złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali usługowo-magazynowej na terenie działki nr ew. [...] obręb [...] o powierzchni 5839 m2, położonej przy ul. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Nr [...] znak: [...] Burmistrz [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wniosła Pani W. O. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. (znak sprawy: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2017 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ wskazał, na konieczność: - rozpatrzenia przez I instancję złożonych przez odwołującą się lub w jej imieniu wniosków: o zawieszenie postępowania oraz o doręczenie pism/zawiadomień i obwieszczeń wystosowanych do stron postępowania wraz z wydaniem ich uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy, - zapewnienia prawidłowego stosowania art. 40 § 2 k.p.a. przy wystosowywaniu pism w toku postępowania a także należytej staranność w oznaczaniu adresów stron przy w ramach ich adresowania i wysyłki, - usunięcia stwierdzonych uchybień dotyczących analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzez właściwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego i jego oznaczenie w części graficznej analizy oraz uwzględnienie wszystkich obiektów znajdujących się na tym obszarze przy ustalaniu wskaźników dla planowanej zabudowy. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. Nr [...], Burmistrz [...] ponownie ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla WW. inwestycji . Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], z zachowaniem ustawowego terminu, wniosła Pani W. O. wskazując, że podtrzymuje w całości argumentację przedstawioną w odwołaniu wobec poprzedniej decyzji organu I instancji, która decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. (znak sprawy: [...]) została uchylona wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pismem z dnia 19 października 2017 r. [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] poinformował, że w decyzji organu I instancji nie zamieszczono zapisu dotyczącego wymogu uzgodnienia zmiany zagospodarowania działki w zakresie możliwości włączenia drogi do ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą, w trybie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, co zostało wskazane w postanowieniu uzgodnieniowym z dnia [...] września 2017 r. Rozpatrując powyższą sprawę organ wskazał, że zaskarżona decyzja, wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w dalszym ciągu zawiera uchybienia stwierdzone w odniesieniu do decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Nr [...], co w jego ocenie powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji nie zastosował się do wskazań zawartych w decyzji tutejszego Kolegium z dnia [...] czerwca 2017 r., dotyczących konieczności usunięcia stwierdzonych naruszeń przepisów procedury administracyjnej wskazanych w odwołaniu od decyzji. W prowadzonym ponownie postępowaniu organ I instancji zignorował wskazania Kolegium dotyczące konieczności rozpatrzenia złożonych przez p. W. O. lub w jej imieniu wniosków: o zawieszenie postępowania oraz o doręczenie pism/zawiadomień i obwieszczeń wystosowanych do stron postępowania wraz z wydaniem ich uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. W aktach sprawy nie znajdują się jakiekolwiek dokumenty, które świadczyłyby o podjęciu przez organ działań mających na celu rozpatrzenie przedmiotowych wniosków, w szczególności brak jest postanowień rozstrzygających w ich przedmiocie, z kolei uzasadnienie skarżonej decyzji zaś w dalszym ciągu zawiera jedynie stwierdzenie o tym, że złożony został wniosek o zawieszenie postępowania. W dalszym ciągu zasadny jest zarzut nierozpatrzenia przez organ I instancji złożonego przez odwołującą się wniosku z dnia [...] listopada 2016 r. o wydanie uwierzytelnionych odpisów i uwierzytelnionych kopii z akt sprawy. Odnosząc się z kolei do nieprawidłowości w zakresie zastosowania przepisów materialnych, wskazać należy, organ odwoławczy wskazał, że w ramach prowadzonego postępowania organ I instancji, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy dokonał uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy ze Starostą [...] jako organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych. Ponadto na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy dokonane zostało uzgodnienie decyzji z [...] Zarządem Dróg Wojewódzkich w [...], działającym z upoważnienia Zarządu Województwa [...], tj. z zarządcą drogi wojewódzkiej nr [...]. W postanowieniu z dnia [...] września 2017 r., znak: [...]. organ ten uzgodnił projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy w zakresie wpływu na ruch drogowy i drogę wojewódzką nr [...], z zastrzeżeniem konieczności skorygowania treści decyzji poprzez wprowadzenie wymogu uzgodnienia zmiany zagospodarowania działki nr ew. [...] położonej w [...] w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą, w trybie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Powyższe zastrzeżenie nie zostało jednak uwzględnione w treści skarżonej decyzji, gdyż w pkt. 6 decyzji dotyczącym uzgodnień wskazano jedynie na fakt uzgodnienia decyzji z ww. organem. Na przedmiotowy brak zwrócił uwagę [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] w piśmie dnia 19 października 2017 r. Mając na względzie treść art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy w zw. z art. 106 k.p.a. wskazać należy, że uzgodnienie jest wiążącą formą wpływania przez organ uzgadniający na wydawanie aktów przez organ prowadzący postępowanie. Tym samym w prowadzonym postępowaniu Burmistrz [...] związany jest treścią postanowienia uzgodnieniowego wydanego przez [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], działający z upoważnienia Zarządu Województwa [...], ergo zawarte w rozstrzygnięciu ww. postanowienia zastrzeżenie konieczności skorygowania treści decyzji poprzez wprowadzenie wymogu uzgodnienia zmiany zagospodarowania działki nr ew. [...] położonej w [...] w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą, w trybie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych powinno zostać uwzględnione w treści decyzji ustalającej warunki zabudowy. Przechodząc do problematyki ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ wskazał, że parametry urbanistyczne i architektoniczne dla planowanej inwestycji zostały wyznaczone na podstawie wyników przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym zakresie organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę usunął stwierdzone uprzednio uchybienia, wyznaczając właściwie granice obszaru analizowanego i uwzględniając przy ustalaniu wskaźników dla planowanej zabudowy wszystkie obiekty znajdujące się na tym obszarze. W oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy organ I instancji określił w projekcie decyzji wskaźniki dla planowanej zabudowy w sposób odbiegający od wartości zawartych we wniosku p. M. S. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W efekcie pismem z dnia 31 sierpnia 2017 r. inwestor wniósł o zmianę parametrów zabudowy w przedmiocie: wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu objętego wnioskiem, wielkości powierzchni zabudowanej i utwardzonej, wielkości powierzchni biologicznie czynnej, szerokości elewacji frontowej i maksymalnej wysokości budynku i powrót do początkowych parametrów zawartych w decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Nr [...], znak: [...]. Uzasadniając powyższe inwestor zaznaczył, że na sąsiadującej bezpośrednio nieruchomości posadowiony jest budynek o zbliżonych parametrach. Organ I instancji nie uwzględnił powyższego wniosku w skarżonej decyzji, wskazując na niezgodność proponowanych zapisów z wynikami analizy i brak przesłanek dla ustalenia parametrów dla planowanej inwestycji według parametrów jednego, wskazanego przez inwestora budynku. Oceniając rozstrzygnięcie organu I instancji w kontekście wskazanych wyżej okoliczności, organ wskazał, iż organ prowadzący postępowanie może określić w decyzji parametry zabudowy, o których mowa w § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób nieznacznie odmienny niż wskazany we wniosku inwestora, o ile jednak uzyska akceptacje dla tych zmian ze strony inwestora. W niniejszym postępowaniu zgoda ta nie została udzielona, jako że inwestor w odpowiedzi na przestawioną przez organ analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w piśmie z dnia 31 sierpnia 2017 r. przedstawił swe stanowisko kwestionujące ustalenia zawarte w tej analizie. W tej sytuacji organ I instancji będąc związany wnioskiem inwestora i jednocześnie uznając, iż w świetle obowiązujących przepisów i wyników przeprowadzonej analizy realizacja danej inwestycji na konkretnej nieruchomości jest niedopuszczalna, zobowiązany jest wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt: II OSK 1639/06, wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt: II OSK 2758/13). Z powyższych względów, w okolicznościach niniejszej sprawy organ I instancji nie był uprawniony do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali usługowo- magazynowej na terenie działki nr ew. [...] obręb [...] o powierzchni 5839 m2, położonej w miejscowości [...] w sposób jaki uczynił to w skarżonej decyzji, tj. poprzez ustalenie parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób odmienny niż we wniosku inwestora, w sytuacji braku jego akceptacji na ich ustalenie w ten sposób. Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Pani W. O., zarzucając organowi odwoławczemu, iż rozpoznał odwołanie, któro zawierało braki tj. nie zostało podpisane przez stronę odwołującą się. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, wskazując, że w sprawie nie ulega wątpliwości, że odwołanie wniosła Pani W. O. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji wyjaśnić należy, że decyzja ta została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; ze zm. zwanej dalej "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie tym z przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji organ odwoławczy mógł przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dawały organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Przechodząc do okoliczności przedmiotowej sprawy należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie nie Sąd nie mógł zbadać, czy wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a, jak wskazano w sprzeciwie zaskarżone orzeczenie podjęte zostało z rażącym naruszeniem prawa, co oznacza, że spełniona została przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2k.p.a. do stwierdzenia jego nieważności. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że warunkiem rozpatrzenia odwołania przez organ II instancji jest wniesienie takiego odwołania przez stronę postępowania w ustawowo określonym terminie. Nadto, w tzw. postępowaniu wstępnym, organ odwoławczy do którego wpłynęło odwołanie, zobowiązany jest do zbadania także kwestii, czy odwołanie spełnia wszystkie formalne wymagania, określone przez przepisy prawa. Z art. 128 k.p.a wynika, iż odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji, niemniej jednak zauważyć należy, iż wobec faktu, że odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a, winno ono zawierać pewne niezbędne elementy. Wymagania formalne podania (odwołania, zażalenia, żądania, wyjaśnienia) określa przepis art. 63 § 2 i 3 k.p.a. Stosownie do pierwszego z wymienionych przepisów, podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Z kolei § 3 art. 63k.p.a, wskazuje, iż podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok. Z powyższego przepisu wynika więc, że podpis jest niezbędnym elementem każdego podania wnoszonego do organu administracji publicznej. Jeżeli natomiast wniesione przez stronę odwołanie od decyzji organu I instancji nie zawiera wszystkich koniecznych elementów, w tym podpisu, wówczas organ odwoławczy zobowiązany jest wezwać wnoszącego odwołanie do usunięcia jego braku w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2k.p.a.). Zaskarżone orzeczenie organu II instancji zostało wydane na skutek wniesienia odwołania W. O. nadane pocztą 18 października 2017r.. Odwołanie strony nie zostało jednak podpisane. Powyższą okoliczność potwierdziła ww. strona we wniesionym sprzeciwie, wynika to również z analizy znajdującego się w aktach sprawy odwołania. Z akt sprawy wynika również, że odwołująca nie została wezwana przez organ do podpisania tego odwołania. Tymczasem, zgodnie z cytowanymi wyżej przepisami, osoby wnoszącej odwołanie, jeśli nie zostanie usunięty poprzez wezwanie do usunięcia naruszenia, uniemożliwia wywołanie skutków prawnych wniesionego podania, tj. w przypadku odwołania powoduje niemożność rozpoznania go przez organ administracji. W sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia pismo zatytułowane "odwołanie", nie zostało podpisane przez wnoszącego. Zgodnie z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2k.p.a., organ winien zatem wezwać wnoszącego odwołanie do jego uzupełnienia tj. podpisania pod rygorem pozostawienia tego odwołania bez rozpoznania. Odwołanie bez podpisu strony, a więc niespełniające określonych w art. 63 § 3k.p.a. wymogów, nie jest bowiem odwołaniem w rozumieniu art. 127-128 k.p.a. a jego rozpoznanie jest dotknięte wadą nieważności określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2k.p.a, zaskarżone orzeczenie zostało zatem wydane z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ wydał je organ II instancji mimo nieprawidłowo wniesionego odwołania strony od orzeczenia organu I instancji. Powyższe stanowisko jest ugruntowane zarówno w judykaturze (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt: II SA/Po 875/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt: II SA/Łd 1431/10), jak i w piśmiennictwie (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 128 (w:) B, Adamiak, J, Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, Legalis; K. Glibowski, Komentarz do art. 128 (w:) R, Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszaw 2014, Leglias). Z uwagi na dostrzeżone istotne uchybienia proceduralne, zarzut podniesiony w sprzeciwie należało uwzględnić. Bez wątpienia bowiem organ odwoławczy bez uzupełniania braku formalnego odwołania nie miał podstaw do rozstrzygania sprawy merytorycznie. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji winien wyeliminować opisane wyżej uchybienie poprzez wezwanie strony wnoszącej odwołanie do jego podpisania zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. i w razie jego uzupełnienia ponownie rozpoznać sprawę merytorycznie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § pkt 2 w zw. z art. 64 b §1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. Orzeczenie o kosztach wydano w oparciu o art. 200 p.p.s.a.