IV SA/Wa 668/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2008 r. sprawy ze skarg J. P. i B. G. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia (...) stycznia 2007 r. nr (...) w przedmiocie nałożenia opłaty sankcyjnej - stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji - Decyzją z dnia [...] maja 2006r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w B. działając na podstawie art. 67 w zw. z art. 57 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 2003r. o nasiennictwie ( Dz. U. Nr 137 poz. 1299 z póź.zm.) stwierdził, że materiał siewny kukurydzy odmiany [...] ( partia nr[...] ), [...] ( partia nr[...] ), [...] ( partia n r[...] ) i [...] r ( nr partii [...]) nie został dopuszczony do obrotu z naruszeniem art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 2003r. o nasiennictwie, w związku z czym brak było podstaw prawnych do wydania decyzji w sprawie ustalenia wysokości opłaty sankcyjnej w trybie i na zasadach określonych w art. 67 ustawy o nasiennictwie. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie wszczęte zostało z urzędu w związku z zastrzeżeniami dotyczącymi tożsamości odmianowej wymienionych powyżej nasion zgłoszonymi przez nabywców J. P. oraz B. G.. J. P. i B. G. zakwestionowali jakość wskazanych odmian kukurydzy zakupionych w 2002r. w Przedsiębiorstwie Usługowo Handlowym "C" sp. z o.o. z siedzibą w M. ( importerem nasion była firma S. spółka z o.o. z siedzibą w P.). J. P. i B. G. do zgłoszonych na piśmie zastrzeżeń załączyli wyniki badań elektroforetycznych nasion sporządzone przez dr W. B. wraz z jego opinią (badania wykonane na prywatne zlecenie) oraz opinię prof. dr hab. B. W. z Instytutu Genetyki Roślin Polskiej Akademii Nauk w P., mające potwierdzać, iż zakupione przez nich nasiona kukurydzy nie są tożsame z deklarowanymi wzorcami. Po przeprowadzeniu szczegółowego postępowania administracyjnego, w trakcie którego dokonano badań tożsamości prób nasion pochodzących z wymienionych powyżej partii materiału siewnego kukurydzy zarówno metodą laboratoryjną jak i poletkową - organ pierwszej instancji doszedł do przekonania, iż kwestionowany materiał siewny jest tożsamy z wzorcem odmian, co oznacza że spełniał kryteria tożsamości odmianowej i odpowiadała warunkom obrotu. W takim stanie prawnym i faktycznym zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w B. nie znalazł podstaw nałożenia na podmioty prowadzące obrót materiałem siewnym opłaty sankcyjnej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. P., B. G., Gospodarstwo Rolne D. sp. z o.o. w upadłości w D. oraz A. spółka z o.o. z siedzibą w S.. Odwołujący się zarzucili organowi niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, pominięcie zgłaszanych przez strony wniosków dowodowych. Zarzucili również organowi nieprawidłowości związane z przechowywaniem, zabezpieczaniem i dysponowaniem nasionami wzorców odmian oraz próbami nasion kwestionowanych partii materiału siewnego kukurydzy. Dlatego też odwołujący się wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 67ustawy z dnia 26 czerwca 2003r. o nasiennictwie po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez J. P., B. G., Gospodarstwo Rolne D. sp. z o.o. w upadłości w D. oraz A. spółkę z o.o. z siedzibą w S. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, nie znajdując podstaw do jej zmiany. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało w sposób wyczerpujący i szczegółowy, a zebrany materiał dowodowy oceniony zgodnie z zasadą określoną w art. 80 k.p.a. Dodatkowo Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe którego celem było wyjaśnienie zarzutów dotyczących nieprawidłowości przechowywania badanego materiału siewnego. W tym celu organ odwoławczy zwrócił się do Dyrektora Centralnego Ośrodka Badania Odmian Roślin Uprawnych w S. o złożenie wyjaśnień dotyczących sposobu postępowania przy przechowywaniu i pobieraniu prób do badań tożsamości wskazanych partii materiału siewnego i nasion wzorów odmian, które zostały przeprowadzone w Stacji Doświadczalnej Oceny Odmian Centralnego Ośrodka Badania Odmian Roślin Uprawnych w P., a w szczególności o wyjaśnienie w jaki sposób badany materiał siewny i nasiona wzorców odmian były zabezpieczone oraz jak dokumentowano czynności związane z pobieraniem i zabezpieczaniem nasion. Ponadto przeprowadzono rozprawę administracyjną w trakcie której przesłuchano pracowników odpowiedzialnych za przechowywanie materiałów siewnych. W oparciu o dokonane ustalenia organ odwoławczy za nieuzasadniony uznał zarzut podniesiony w odwołaniach, iż każdy miał dostęp do wzorców odmian, które mogły zastać podmienione lub pomieszane, przez co wyniki badań przeprowadzonych z ich wykorzystaniem miały być niewiarygodne. Pismami z dnia 5 marca 2007r. skargi na powyższe decyzje złożyli J. G. (reprezentowany przez adwokata R. M. ) oraz B. G.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - prawa materialnego tj. art. 67 ustawy z dnia 26 czerwca 2003r. o nasiennictwie poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w szczególności poprzez uznanie, iż w dacie wprowadzenia do obrotu kukurydzy spornych odmian zachowane zostały wymagania ustawy z dnia 24 listopada 1994r. o nasiennictwie ( obowiązującej w dacie dopuszczenia do obrotu przedmiotowych nasion); - przepisów postępowania administracyjnego. Strona podobnie jak w odwołaniu stwierdziła, iż organ nie podjął kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, nie uwzględniając wniosków dowodowych skarżących. Ponadto zdaniem skarżących w toku prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania administracyjnego naruszono postanowienia art. 94 § 2 i art. 8 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronom udziału w rozprawie administracyjnej oraz art. 39 k.p.a. poprzez dokonywanie doręczeń poprzez operatora "[...] " w sytuacji, gdy brak było upoważnienia dla tego podmiotu do skutecznego dokonywania doręczeń. Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2006r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 z 2002r. poz.1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto jak stanowi art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 z 2002r. poz. 1270 z póź. zm., dalej zwanej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. W pierwszej kolejności Sąd przeprowadza kontrolę zaskarżonej decyzji i postępowania, które ją poprzedziło z punktu widzenia istnienia wad powodujących nieważność decyzji. W przypadku ustalenia, iż zaskarżona decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego -stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza jej nieważność, nie badając wpływu tej wady na treść zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] stycznia 2007r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 127 § 3 k.p.a. prawo złożenia odwołania przysługuje wyłącznie stronie postępowania administracyjnego. A zatem postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia środka zaskarżenia przed podmiot do tego legitymowany. Dlatego też organ odwoławczy w pierwszej kolejności obowiązany jest w postępowaniu odwoławczym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione przez stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] stycznia 2007r wydana została w postępowaniu odwoławczym przeprowadzonym przez organ administracji publicznej na skutek odwołania wniesionego przez J. P., B. G., Gospodarstwo Rolne D. sp. z o.o. w upadłości w D. oraz A. spółkę z o.o. z siedzibą w S.. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika na jakiej podstawie organ uznał, iż odwołujący się mają interes prawny w zaskarżeniu decyzji stwierdzającej brak podstaw do nałożenia opłaty sankcyjnej na sprzedawców zakwestionowanych nasion kukurydzy na podstawie art. 67 ustawy o nasiennictwie. Dopiero na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 22 stycznia 2008r. pełnomocnik organu wyjaśnił, iż interes prawny skarżących w zaskarżeniu wydanych w sprawie decyzji oparty jest na przepisach kodeksu cywilnego i wynika z faktu, iż dopuszczeni do udziału w postępowaniu administracyjnym producenci rolni mogą domagać się odszkodowania z uwagi na zakup wadliwego materiału siewnego. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie z powyższym stanowisko nie można się zgodzić i należy stwierdzić, iż dopuszczeni jako strony do udziału w postępowaniu administracyjnym producenci rolni, którzy nabyli kwestionowany materiał siewny nie mieli interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w B. z dnia [...] maja 2006r. Stosownie do treści art. 28 k.p.a. jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie". Bardzo bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego oraz doktryna dokonując wykładni pojęcia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. przyjmuje obiektywną wersję legitymacji strony. W orzecznictwie dominuje zdecydowany pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowiący podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. W wyroku z dnia 21 lutego 2005r Naczelny Sąd Administracyjny ( sygn. akt GSK 1311/05) zwrócił uwagę, iż "pojęcie normy prawnej jako wielowarstwowej konstrukcji składającej się z hipotezy, dyspozycji i sankcji, nie musi pokrywać się z przepisem prawa rozumianym jako jednostka legislacyjna tekstu aktu normatywnego. Ukształtowany nią interes prawny ma niekiedy strukturę pochodzącą z różnych gałęzi prawa, nawiązującą także do czynności stron dokonywanych nawet z udziałem innych podmiotów". Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie podkreśla się, iż cechami interesu prawnego będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego". Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby, nie pozwala na uznanie jej za stronę ( patrz : wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999 I SA 627/98 LEX nr 47967; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2001 r. II SA 1539/00 LEX nr 53449). Nie jest zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006r. II GSK 163/06 LEX nr 274855 2005.12.09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2005r. II OSK 310/05 LEX nr 190891). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzi należy, iż postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc - przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. W sprawie niniejszej taka sytuacja nie zachodzi. Zdaniem Sądu bowiem nie zachodzi związek między decyzją wydaną przez organ administracji publicznej na podstawie art. 67 ustawy z dnia 26 czerwca 2003 r. o nasiennictwie, a obowiązkami czy prawami producentów rolnych - nabywców przedmiotowych nasion. Stosownie do treści art. 67 ust 1 powołanej ustawy ( w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawani zaskarżonej decyzji) - kto prowadzi obrót materiałem siewnym niezgodnie z warunkami określonymi w art. 57 ust. 1, 1a, 2a, 3 i 4, jest obowiązany do wniesienia na rachunek urzędu skarbowego, właściwego ze względu na siedzibę lub miejsce zamieszkania prowadzącego obrót, opłaty sankcyjnej stanowiącej 300 % kwoty należnej za sprzedany lub dostarczony materiał siewny. Zgodnie z ust. 2 stwierdzenie prowadzenia obrotu materiałem siewnym niezgodnie z warunkami określonymi w art. 57 ust. 1, 1a, 2a, 3 i 4, ilość sprzedanego lub dostarczonego materiału siewnego oraz wysokość opłaty sankcyjnej, o której mowa w ust. 1, określa, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor właściwy ze względu na siedzibę lub miejsce zamieszkania prowadzącego obrót materiałem siewnym. Zdaniem Sądu z powyższego przepisu wynika, iż stronami postępowania w przedmiocie nałożenia opłaty sankcyjnej jest wyłącznie organ oraz podmiot prowadzący obrót materiałem siewnym, który jest upoważniony do kontroli materiału siewnego i ewentualnie nakładana opłat sankcyjnych. Opłata sankcyjna, o której mowa w art. 67, stanowi dochód budżetu państwa i mają do niej zastosowanie przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm). Rozstrzygnięcie, więc przez właściwy organ w tym postępowaniu w przedmiocie obowiązku zapłaty przez podmiot prowadzący obrót materiałem siewnym opłaty sankcyjnej w żaden sposób nie wpływa na prawa I obowiązki producentów rolnych, którzy kwestionowali materiał siewny zakupili. Wbrew stanowisku organu interesu prawnego skarżących jak i innych producentów rolnych nie można upatrywać w przepisach kodeksu cywilnego, albowiem możliwość wystąpienia przez producentów rolnych do sądu powszechnego z roszczeniami odszkodowawczymi za ewentualnie poniesione szkody z tytułu zakupu wadliwego materiału siewnego, nie jest w żaden sposób uzależniona od wcześniejszego wydania przez organ administracji publicznej decyzji w trybie art. 67 ustawy z dnia 26 czerwca 2003r. Ustalenia poczynione w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego pozostają bez wpływu na postępowanie cywilne, w trakcie którego przeprowadzone zostanie nowe postępowanie dowodowe. Skoro zatem ustawodawca definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego wskazał wyraźnie na powiązanie określonego podmiotu z interesem prawnym, a z powyższego wynika iż zarówno skarżący J. P. jak i B. G. jak i pozostali producenci rolni będący nabywcami spornego materiału siewnego nie posiadali interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w B. z dnia [...] maja 2006 r. to stwierdzić należy, iż rozpatrzenie przez Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa odwołania wniesionego przez podmioty nie będące stroną stanowi rażące naruszenie prawa określone art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zważywszy powyższe na podstawie art.145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.