IV SA/Wa 689/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant spec. Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...]stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Syn. akt IVSA/Wa 689/13 U ZASA D NIE N I E Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w wyniku rozpatrzenia zażalenia M.M.utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]z dnia [...] listopada 2012r. odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej, że prace polegające na odtworzeniu drogi wodnej w km [...] rz. W.mieszczą się w zakresie, o którym mowa w art. 124 pkt 3 Prawa wodnego i na tej podstawie zawarcie umowy określonej w art. 20 tej ustawy. Powyższe postanowienie zostało wydane następującym stanie faktyczno- prawnym sprawy. Pismem z dnia 23 marca 2012r. M.M., prowadzący działalność gospodarczą "Przedsiębiorstwo Prywatne M.M." wystąpił do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], zwanego dalej RZGW, o wydanie mu decyzji administracyjnej stwierdzającej, że prace polegające na odtworzeniu drogi wodnej w km [...] rz. W.mieszczą się w zakresie, o którym mowa w art. 124 pkt 3 Prawa wodnego i na tej podstawie do zawarcia umowy, o której mowa w art. 20 tej ustawy. Postanowieniem z dnia 23 listopada 2012r. Dyrektor RZGW w [...]na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania uznając, że przepisy ustawy Prawo wodne nie upoważniają dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej do prowadzenia postępowania i stwierdzenia w formie decyzji, że pozwolenie wodnoprawne nie jest wymagane w przypadku poboru kruszywa w celu odtworzenia drogi wodnej. Nadto wyjaśnił, że zgodnie z art. 21 ustawy Prawo wodne utrzymanie wód należy do ich właściciela. W myśl art. 43 ust. 4 ustawy z dnia 21 grudnia 2000r. o żegludze śródlądowej (Dz. U. z 2006r. Nr 123, poz. 857 ze zm.) utrzymanie śródlądowych dróg wodnych w stanie zapewniającym bezpieczną żeglugę jest zadaniem regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Przepisy nie przewidują możliwości przekazywania tych uprawnień innym podmiotom. Natomiast warunkiem oddania w użytkowanie gruntów pokrytych wodami na podstawie art. 20 ustawy Prawo wodne jest posiadanie przez użytkownika pozwolenia wodno prawnego, jeżeli jest ono wymagane przepisami ustawy. Organ podkreślił, że wydobywanie z wód kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów jest szczególnym korzystaniem z wód, które stosownie do przepisu art. 122 ust.1 Prawa wodnego wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Zażalenie na postanowienie Dyrektora RZGW złożył M.M.. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej zwany dalej Prezesem KZGW, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013r. stwierdził, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie i utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że ustawa Prawo wodne nie upoważnia Dyrektora RZGW w [...]do prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie żądanym przez wnioskodawcę. Wskazał, że dyrektor regionalnej gospodarki wodnej upoważniony został od wydawania decyzji, o których mowa w przepisach art. 27 ust. 3, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 3, art. 88 I ust. 1 i 7 art. 88o, art. 88p oraz art. 140 ust. 2a Prawa wodnego, jednakże żadne z tych uprawnień nie odnosi się do postępowania objętego żądaniem wnioskodawcy. Brak podstawy materiaInoprawnej do rozpatrzenia zadania strony uzasadniało wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k. p. a. organ stwierdził, iż jest on bezpodstawny bowiem w przedmiotowej sprawie nie zostało wszczęte postępowanie i żadne czynności nie zostały prowadzone. Zatem nie można mówić o obowiązku organu do zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. Z powyższej przyczyny niezasadny jest również zarzut skarżącego o naruszeniu innym przepisów k. p. a. Skargę na powyższe postanowienie złożył M.M., reprezentowany przez pełnomocnika adwokata P.K. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania mający wpływ na treść skarżonego postanowienia: - art. 61 a § 1 k. p. a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy jej analiza prowadzi do wniosków odmiennych, - art. 1 w zw. z art. 104 k. p. a. poprzez ich niezastosowanie i mylne uznanie, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej, bowiem " brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym", podczas gdy wniosek skarżącego dotyczy obowiązków regulowanych ustawą Prawo wodne, co do których właściwe jest rozstrzyganie w drodze decyzji administracyjnej. W oparciu o powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości skarżonego postanowienia Prezesa KZGW oraz poprzedzającego go postanowienia Prezesa RZGW w [...]z [...] listopada 2012r. i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zaznaczono, że skarżący, prowadzący działalność gospodarczą zamierza z RZGW zawrzeć odpowiednią umowę na wykonanie prac podlegających na odtworzeniu drogi wodnej i w związku z tym ma interes prawny w tym, aby uzyskać potwierdzenie, że planowane prace będą spełniały kryteria prowadzenia w celu utrzymania wód bądź szlaków żeglownych i nie będą wymagały uzyskania pozwolenia wodno prawnego w myśl art. 124 pkt 3 prawa wodnego. Skarżący zamierzał bowiem zawrzeć umowę użytkowania gruntów w myśl art. 20 ustawy Prawo wodne, a zgodnie z ustępem 5 tego artykułu, warunkiem zawarcia w/w umowy i oddania w użytkowanie gruntów pokrytych wodami, będących własnością Skarbu Państwa jest posiadanie przez użytkownika pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli jest ono wymagane przepisami ustawy. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że uzyskanie przez stronę potwierdzenia, iż przedstawione we wniosku prace nie wymagają wydania pozwolenia wodnoprawnego, zapobiegłoby poniesieniu przez skarżącego dodatkowych kosztów i nakładu pracy związanego z kompletowaniem wymaganych dokumentów w celu wystąpienia do Marszałka Województwa [...]o stosowne pozwolenie. Według skarżącego stwierdzenie w formie decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, że dane prace zaliczać się będą do prac, o których mowa w art. 124 ust. 3 ww. ustawy należy do jego kompetencji. Wynika to z zadań wykonywanych przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu, jakie ustawa Prawo wodne nakłada na ten organ w utrzymywania śródlądowych wód powierzchniowych lub urządzeń wodnych oraz pełnioną przez niego funkcję inwestora w zakresie gospodarki wodnej w regionie wodnym (art. 11 ust. 2 lit. e) w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 92 ust 4 Prawa wodnego). Zdaniem skarżącego nie można podzielić argumentacji organu, że pobór kruszywa związany z utrzymaniem wód, szlaków żeglowych oraz remontem urządzeń zawsze wymaga pozwolenia wodnoprawnego, gdy wykonuje je osoba trzecia. Według skarżącego fakt, iż prace wykonuje inny podmiot, niż właściciel nie może mieć znaczenia, tak na gruncie literalnej wykładni ustawy, jak i celowościowej interpretacji przepisu art. 124 ust. 3 ww. ustawy. Istotą jest bowiem rozstrzygnięcie, czy dane prace mieszczą się w pojęciu utrzymania wód, czy też stanowią szczególne korzystanie z wód. Ponadto skarżący podkreślił, że obowiązujące przepisy umożliwiają realizację zadań związanych z utrzymaniem dróg wodnych przez prywatne podmioty w formie partnerstwa publiczno-prywatnego, na podstawie art. 43 ust. 1a ustawy o żegludze śródlądowej, art. 9a, czy wreszcie art. 20 ustawy Prawo wodne. Według skarżącego, Dyrektor RZGW winien był wszcząć postępowanie administracyjne, jako, że miał do czynienia za sprawą administracyjną (art. 1 pkt 1 kpa) wymagającą rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy, a mianowicie czy prace przedstawione we wniosku skarżącego stanowią utrzymanie wód w rozumieniu art. 124 ust. 3 Prawa wodnego. W odpowiedzi na skargę Prezes wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie z dnia [...] stycznia 2013r. Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, który utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]z dnia [...] listopada 2012r. odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej, że prace polegające na odtworzeniu drogi wodnej w km [...] rz. W. mieszczą się w zakresie, o którym mowa w art. 124 pkt 3 ustawy Prawo wodne i na tej podstawie zawarcie umowy określonej w art. 20 tej ustawy, wydane na podstawie art. 61a 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej jako k.p.a. Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zaznaczyć należy, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z pewnością sytuacja taka będzie miała miejsce, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno- prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Prawidłowo uznały organy rozstrzygające w niniejszej sprawie, że dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w żądanym przez stronę skarżącą zakresie. Zasadnie wywiodły, że przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001r.- Prawo wodne ( j.t. Dz. U. z 20012r. poz. 145. ze zm.) nie upoważniają dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej do stwierdzenia w formie decyzji, że pozwolenie wodnoprawne nie jest wymagane w przypadku poboru kruszywa w celu odtworzenia drogi wodnej przez wnioskodawcę. Nie można się również zgodzić z zarzutem skargi, że organy mylnie uznały, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej, a tym samym naruszyły art. 1 w zw. z art. 104 k.p.a. Jak trafnie zauważył Prezes KZGW przepisy Prawa wodnego upoważniają dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, jako organ właściwy w sprawach gospodarowania wodami, do wydawania decyzji administracyjnych w ściśle określonym zakresie. Zakres ten ograniczony został do decyzji, o których mowa w przepisach art. 27 ust. 3, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 3, art. 881 ust. 2 zwalniających z zakazów wykonywania określonych robót i czynności, art. 881 ust.7 pkt 1 i 2, art. 88o, art. 88p wskazujących sposób zagospodarowania terenów na obszarach szczególnego zagrożenia powodziowego i nakazujących wykonanie wskazanych robót w razie zagrożenia powodziowego oraz stosownie do art. 140 ust. 2a , decyzji w przedmiocie pozwoleń wodnoprawnych na szczególne korzystanie z wód lub wykonywanie urządzeń wodnych na terenach zamkniętych. Stwierdzić należy, że żądanie M.M.nie odnosi się do żadnej z wymienionych powyżej czynności. Zatem Dyrektor RZGW w [...]nie miał podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia wniosku skarżącego i wydania decyzji administracyjnej, co uzasadniało wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, a także ogólnej zasady legalizmu wyrażonej w art. 6 k.p.a. wynika, iż stosowania władczej i indywidualnej formy działania organów, jaką jest decyzja administracyjna, nie można domniemywać, a podstawa do jej zastosowania musi wynikać z obowiązującego przepisu prawa materialnego (por. postanowienie NSA z dnia 20 maja 2010 r. I OSK 788/10). Z przepisów zaś ustawy Prawo wodne nie wynika kompetencja dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej, w jakich sytuacjach nie jest wymagane pozwolenie wodnoprawne. W świetle powyższych wywodów nie ma podstaw do uznania, że doszło do naruszenia przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej przepisów powołanych przez autora skargi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.