IV SA/Wa 692/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej oraz graficznej w odniesieniu do działek o aktualnych numerach ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu 3 położonych w miejscowości A. gmina C., utworzonych z podziału działki numer ewidencyjny [...], która powstała z podziału działki o numerze ewidencyjnym [...]. W dniu [...] grudnia 2003 r. Rada Gminy C. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. Skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Wojewoda [...], wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej oraz graficznej w zakresie dotyczącym działek ewidencyjnych o numerach [...] z obrębu [...] położonych w miejscowości A. gm. C. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dla części dotyczącej wymienionych wyżej działek. W uzasadnieniu skargi Wojewoda [...] podał, że wnioskiem z dnia 3 sierpnia 2012 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. zwrócił się do niego o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały, załączając do wniosku kopię wypisu z teksu kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, że "działka nr ew. [...] we wsi A. przeznaczona jest w całości pod zabudowę zagrodowo – mieszkaniową, oznaczoną na rysunku planu symbolem MR/MN" oraz stanowisko Wójta Gminy C. z dnia 13 lipca 2012 r., z którego wynika, że "działka o nr ew. [...] – działka leśna powstała w wyniku podziału działki nr ew. [...], która to działka zgodnie z zapisem w ewidencji gruntów stanowiła w części [...] ha grunty orna klasy [...] i w części [...] ha grunty leśne klasy [...]. W roku 2007 działka nr [...] stanowiąca własność gminy C. została podzielona na działki budowlane [...]". Wojewoda [...] wskazał, że na skutek powyższego wniosku, przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Ustalono, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały tj. w dniu [...] grudnia 2003 r. działka oznaczona nr ew. [...], (więc też kolejno wydzielone działki [...]) z obrębu [...] położona we wsi A., oznaczona była w ewidencji gruntów jako użytek las klasy [...]. Również pierwotna działka nr ew. [...], z podziału której powstały działki nr ew. [...] stanowiła w części [...] ha grunty leśne klasy [...]. Zatem zmiana przeznaczenia w planie wskazanych gruntów leśnych na cele nieleśne, wymagała uzyskania, w procedurze sporządzania projektu planu (w trybie art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) zgody właściwego organu. Natomiast jak wynika z wydanej w dniu [...] lutego 1993 r. zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze w ramach planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. – "niniejsza zgodna nie obejmuje lasów występujących w omawianych obrębach". W ocenie organu nadzoru brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia działki leśnej nr ew. [...], a więc też stanowiących obecnie działki nr ew. [...] na cele zabudowy zagrodowo – mieszkaniowej stanowi naruszenie trybu postępowania przy sporządzaniu planu miejscowego i w oparciu o art. 27 ust. 1 o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkuje nieważnością uchwały Rady Gminy C. Nr [...] we wnioskowanej części. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy C. wniósł o jej oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniósł, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały Wójt Gminy C. wystąpił pismem dnia 25 listopada 1992 r. do Urzędu Wojewódzkiego o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, położonych w granicach gminy C. ( w tym gruntów położonych w miejscowości A.). Pismem z dnia [...] lutego 1993 r. Urząd Wojewódzki wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów określonych w przedmiotowym piśmie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. W myśl art. 3 § 1 pkt 5, 6 i 7 powyższej ustawy kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 powyższej ustawy sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ustawy. W myśl art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powołany powyżej przepis art. 93 ust. 1 powyższej ustawy nie wprowadza ograniczenia konkretnym terminem prawa organu nadzoru do zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego. Skarga organu nadzoru na uchwałę organu gminy nie musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Pogląd, iż organ nadzoru nie jest ograniczony żadnym terminem do wniesienia skargi w trybie art. 93 ust. 1 powyższej ustawy wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 13 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1575/04 (nie publikowany), z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05 (ONSAiWSA 2006/1/7) oraz w postanowieniu z dnia 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05 (Lex Nr 196772). Według art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 7 ust. 2 powyższej ustawy wymieniono rodzaje gruntów, których przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody i określono organy właściwe do wyrażenia takiej zgody. Przepisy te tworzą zatem normę prawną, regulującą przeznaczanie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Przepis art. 7 ust. 1 powyższej ustawy stanowi odzwierciedlenie ogólnej zasady, że jeśli przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody właściwego organu administracji, to taka zmiana przeznaczenia może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie w dacie uchwalenia zmiany planu, tj. w dniu [...] grudnia 2003 r. działka oznaczona nr ew. [...] (działka pierwotna), z obrębu [...] położona we wsi A., oznaczona była w ewidencji gruntów jako użytek las i stanowiła w części [...] ha grunty leśne klasy [...]. Zatem w dacie uchwalenia planu, działka o nr ew. [...] w ewidencji gruntów była oznaczona w części jako grunty leśne (Ls). Od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. od dnia 25 marca 1995 r. zmiana przeznaczenia gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa oraz pozostałych gruntów leśnych na cele nieleśne niezmiennie wymaga uzyskania zgody właściwych organów. Ocenie w przypadku zakwestionowania uchwały o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego działek ewidencyjnych o numerach [...] z obrębu [...] położonych w miejscowości A. gm. C. poddana jest prawidłowość zachowania procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jaką precyzyjnie wskazują art. 18 ust. 2 i art. 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999, Nr 15, poz.139). W sprawie niespornym pozostaje, że mimo dokonania zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i wprowadzenie zabudowy zagrodowo - mieszkaniowej oznaczonej symbolem MR/MN organ stanowiący nie wypełnił procedury określonej w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a powyższej ustawy. Jak wyżej wskazano, ustawodawca w art. 18 ustawy zobowiązał organ gminy do wystąpienia o opinie właściwych organów administracji rządowej, stosownie do przedmiotu planu, uzgodnienia projektu planu, stosownie do jego zakresu, z organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych. Z akt administracyjnych, dołączonych do odpowiedzi na skargę, wynika, iż Wojewoda [...] trafnie uznał, że w toku procedury uchwalania przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób ewidentny doszło do uchwalenia planu bez uzyskania zgody od właściwego organu. W myśl art. 27 ust. 1 tej ustawy każde naruszenie przepisów jej art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Nieważna zatem jest uchwała dotycząca zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalona w sposób nieodpowiadający normie art. 18 ustawy. W konsekwencji uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego zostało obarczone istotną wadą prawną, dlatego uchwała musiała być wyeliminowana z obrotu prawnego, w części w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...] z obrębu [...] położonych w miejscowości A. gm. C. Wójt Gminy C. w odpowiedzi skargę wskazał, że "pismem z dnia [...] lutego 1993 r. Urząd Wojewódzki wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, położonych w granicach gminy C. (w tym gruntów położonych w miejscowości A.)". Jednakże powyższe pismo – datowane na dzień [...] lutego 1993 r. takiej zgody nie zawiera. Na stronie 12 w pkt VII wskazuje "niniejsza zgoda nie obejmuje lasów występujących w omawianych obrębach". W tym miejscu należy zauważyć, iż ustawodawca nadał niezwykle wysoką rangę procedurze tworzenia prawa miejscowego. Jakiekolwiek bowiem naruszenie tej procedury powoduje, z mocy art. 27, nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Ustanowienie tego rodzaju zasady jest uzasadnione. Skoro bowiem plan miejscowy jest przepisem gminnym, a więc prawem lokalnym powszechnie obowiązującym, rygory jego stanowienia muszą być ściśle przestrzegane. Stanowi to jedną z gwarancji państwa prawnego w tworzeniu prawa lokalnego. Nie można przy tym pominąć, że ustalenia planu miejscowego kształtują sposób wykonywania własności, a w rezultacie niejednokrotnie ograniczają prawo własności (por.: R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska: Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1995, st. 73). Reasumując, każde naruszenie przepisów art. 18 ust. 2 skutkuje nieważność uchwały rady gminy. Do takich naruszeń doszło w tej sprawie, co wyżej wykazano. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny - zgodnie z art. 147 § 1 powoływanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.