IV SA/Wa 693/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman, Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] marca 2010r. - zaskarżonym skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J. P. - utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z [...] lutego 2010r. o zawieszeniu do [...] lipca 2010r. postępowania w sprawie wszczętej wnioskiem J. P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego i szamba szczelnego na działkach ewidencyjnych o nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] róg [...] w W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, przytaczając treść art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, iż przepis ten ustanawia dla organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy możliwość czasowego zawieszenia postępowania ze względu na kolizję z interesem publicznym (postanowienia projektu planu miejscowego). Zdaniem organu nie ma wówczas znaczenia, czy wnioskowana inwestycja spełnia wymogi zawarte w art. 61 ust. 1 ww ustawy, a znaczenie mają ustalenia projektu nowego planu, tzn. czy planowana inwestycja jest zgodna lub nie z postanowieniami projektu nowego planu. W niniejszej sprawie zachodzi sprzeczność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z., w którym teren działek nr [...] i [...] znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem 1 KDS/p z przeznaczeniem na komunikację drogową [...]. Zatem zawieszenie postępowania nastąpiło w ramach dozwolonego art. 62 ust. 1 cytowanej ustawy uznania administracyjnego. J. P. w skardze oraz w piśmie zatytułowanym "wniosek" z 1 lipca 2010r. wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia Kolegium z [...] marca 2010r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) art. 7 przez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności brak odniesienia się do argumentów dotyczących Sygn. akt IV SA/Wa 693/10 materiału dowodowego sprawy podnoszonych w toku postępowania; 2) art. 107 K.p.a. przez niekompletne przeprowadzenie postępowania dowodowego, tj. uznanie wstępnego projektu planu miejscowego jako obowiązującego prawa; 3) art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwe zastosowanie. Skarżący podkreślił, iż nieruchomość, na której zaplanował inwestycję objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, znajduje się na obszarze, w odniesieniu do którego nie istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji organ miał jedynie możliwość a nie obowiązek zawieszenia postępowania na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o warunki zabudowy. Zdaniem skarżącego niezbędnym elementem uzasadnienia postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy winno być wskazanie konkretnych przyczyn, z powodu których organ prowadzący postępowanie uznał jego zawieszenie za uzasadnione. Użyty w art. 62 ust. 1 ww ustawy zwrot "można zawiesić" nie powinien być interpretowany jako przyznający organowi niczym nieograniczoną swobodę decydowania o wstrzymaniu biegu postępowania. Zakres swobody organu administracji, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. W niniejszym przypadku stan zaawansowania procedury planistycznej nie pozwalał na wiążące ustalenie przeznaczenia terenu w planie miejscowym. W zaskarżonym postanowieniu nie wskazano choćby przybliżonego terminu zakończenia prac planistycznych, nie jest nawet znana data jego wyłożenia do publicznego wglądu. Postanowienia projektu nowego planu miejscowego nie mogą być uwzględniane przy wydawaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, bo tylko uchwalony, z zachowaniem ustawowego trybu, plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i ma charakter przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a więc wiążącego organy administracyjne przy orzekaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo Kolegium wskazało, iż termin zawieszenia postępowania nie jest terminem nierealnym dla podjęcia przez Radę Gminy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sygn. akt IV SA/Wa 693/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. In. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżone postanowienie z [...] marca 2010r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Zawieszenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową regulowaną przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast art. 62 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ((Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) - dalej w skrócie: u.p.z.p.) ustanawia jedynie nowe (dodatkowe) przesłanki przedmiotowe fakultatywnego zawieszenia postępowania, nieznane regulacjom kodeksowym. I tak postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy - zgodnie z art. 62 ust. 1 u.p.z.p. - można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Zacytowany przepis stanowił podstawę prawną podjętych w sprawie postanowień. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 października 2007 r. (sygn. akt II OSK 1287/06, publ. Lex nr 394787) podkreślił, iż "Artykuł 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera dwie odrębne Sygn. akt IV SA/Wa 693/10 normy prawne. Pierwsza norma prawna w przepisie art. 62 ust. 1 tej ustawy stanowi: "Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy". Druga norma prawna w przepisie art. 62 ust. 1 tej ustawy stanowi: "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego albo, 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany". Artykuł ten reguluje zatem dwie odrębne przedmiotowo materie. Pierwsza norma prawna reguluje podstawę prawną zawieszenia postępowania oraz wyznacza ustawowy okres zawieszenia postępowania, druga norma prawna reguluje przesłanki obowiązku podjęcia zawieszonego postępowania. Norma druga zawarta w przepisie art. 62 ust. 1 tej ustawy nie określa podstaw prawnych zawieszenia i w związku z tym na jej podstawie nie można oprzeć kontroli zaskarżonego do sądu postanowienia. Dokonując wykładni art. 62 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy zważyć, że regułą ładu przestrzennego jest plan zagospodarowania terenu. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Zawieszenie postępowania jest klasyczną instytucją procesową każdego postępowania - w tym i postępowania administracyjnego. Prawidłowość rozstrzygnięcia sprawy niejednokrotnie zależy od uprzedniego ustalenia stanu prawnego lub faktycznego. W takiej sytuacji niezbędne jest czasowe przerwanie postępowania przez jego zawieszenie do czasu usunięcia przeszkody w rozstrzygnięciu. Brak zawieszenia postępowania w określonej sytuacji prowadziłby do tego, że organ pozbawiony byłby możliwości wzięcia pod uwagę przesłanki niezbędnej do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Podjęcie prac nad przystąpieniem do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego w pełni uzasadnia zawieszenie postępowania". W przedmiotowej sprawie ustalono, że została podjęta uchwała Rady W. z [...] czerwca 2006r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. w rejonie ul. [...], obejmująca swoim zakresem teren, na którym Sygn. akt IV SA/Wa 693/10 skarżący planuje inwestycję objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W opracowywanym projekcie teren działek o nr ew. [...] i [...] z obr. [...] przy ul. [...] znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem 1 KDS/p z przeznaczeniem: teren komunikacji drogowej [...]. W tej sytuacji organ wskazał na sprzeczność zamierzenia wnioskowanego przez skarżącego, a polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, z ustaleniami wynikającymi z projektu planu. W ocenie Sądu dało to w pełni podstawy do zawieszenia postępowania. W tym miejscu należy oczywiście zgodzić się ze skarżącym, iż tylko uchwalony z zachowaniem ustawowego trybu plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i wówczas dopiero ma charakter obowiązujący, niemniej jednak w sytuacji kiedy istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy ustaleniami nowo uchwalanego planu a ewentualną decyzją o warunkach zabudowy, wskazane jest zawieszenie postępowania m. in. dla zabezpieczenia przed ewentualną koniecznością stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w oparciu o art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Oznacza to, iż organy zawieszając przedmiotowe postępowanie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Powtórzyć należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym, iż art. 62 ust. 1 u.p.z.p. w normie pierwszej, nie uzależnia podjęcia postanowienia o zawieszeniu od przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem nie ma znaczenia, czy taka uchwała została podjęta. W drugiej normie prawnej reguluje konsekwencje prawne braku przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiąc m. in., że jeżeli w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany, organ ma obowiązek podjąć postępowanie i wydać decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy (wyrok z 2 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1287/06, publ. Lex nr 394787). W sprawie, jak wyżej wskazano, uchwała taka została podjęta, ale nie ma to znaczenia dla wyłączenia możliwości zawieszenia postępowania, a wprost przeciwnie je uzasadnia. W kontekście treści skargi wskazać również należy, iż istotnie użycie w art. 62 ust. 1 zwrotu "może zawiesić", stanowi o fakultatywności i uznaniowości zawieszenia postępowania, co nakłada na organ obowiązek należytego uzasadnienia. Zdaniem Sądu organ odwoławczy w sposób przekonujący wykazał celowość zawieszenia postępowania o ustalenie na rzecz skarżącego warunków Sygn. akt IV SA/Wa 693/10 zabudowy dla projektowanej inwestycji. Po pierwsze w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ([...] lipca 2009r.) istniała już uchwała Rady W. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustaleniami objęto granice obszaru planowanej przez skarżącego inwestycji. Po drugie organy obydwu instancji wskazały na sprzeczność pomiędzy treścią uchwalanego planu, a ewentualną decyzją o warunkach zabudowy wydaną na wniosek skarżącego. W ocenie Sądu przedstawione argumenty uzasadniały wstrzymanie postępowania dotyczącego warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji przez zawieszenie postępowania. Przy tak określonej podstawie zawieszenia postępowania w oparciu o art. 62 ust. 1 u.p.z.p. nie można zarzucić skutecznie organowi naruszenia art. 7 i art. 107 K.p.a. Organy orzekające miały podstawę prawną do zawieszenia postępowania i prawidłowo ją zastosowały. Konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w przepisie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. daje bowiem organowi prowadzącemu podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia (wyrok WSA w Białymstoku z 8.11.2007r., sygn. akt II S.A./Bk 593/07). W dalszej zaś kolejności zawieszone postępowanie - zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. - powinno być podjęte po upływie 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nawet jeżeli w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu. Na rozprawie zarówno skarżący, jak i uczestniczka postępowania (małżonka skarżącego) zgodnie oświadczyli, iż postępowanie zawieszone postanowieniem z [...] lutego 2010r. na okres 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku, tj. od [...] lipca 2009r. do [...] lipca 2010r. zostało podjęte. Postanowienie o podjęciu organ pierwszej instancji wydał [...] sierpnia 2010r., a doręczył wyżej wymienionym stronom 30 sierpnia 2010r. I chociaż uczestniczka postępowania podniosła, że 12 miesięczny termin zawieszenia został przekroczony, to okoliczność ta nie mogła zostać poddana ocenie w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd badając legalność zaskarżonego postanowienia, w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem Sygn. akt IV SA/Wa 693/10 zastosowanego przepisu prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, jak i z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji wyroku.