IV SA/Wa 697/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. O. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z [...] lutego 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a.,, utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] grudnia 2011 r., o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wystąpienia szkody w środowisku w powierzchni ziemi i w wodach podziemnych w wyniku nieprawidłowego odprowadzania ścieków z posesji nr [...] i [...] w miejscowości U. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż z żądaniem wszczęcia postępowania, w myśl ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. Nr 75, poz. 473 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o szkodach"’, wystąpiła p. A. G. Opisując szkodę w środowisku przywołała następujące okoliczności. Domniemana szkoda wystąpiła w wyniku działalności właścicieli posesji (wskazano numery działek ewidencyjnych) w związku z nielegalnym odprowadzaniem przez nich ścieków bytowych z szamba. Ścieki te przesiąkały do wód gruntowych, co doprowadziło do zanieczyszczenia bakteriologicznego wód ujmowanych przez lokalne studnie. Wskazała także na notoryczne odprowadzanie gnojowicy z prymitywnego zagłębienia w ziemi na powierzchnię i do wód opadowych. Dalej organ opisał, jakie czynności wyjaśniające były prowadzone (składnie wyjaśnień, wizja lokalna pracowników organu I. instancji, korespondencja z powiatową stancja sanitarno-epidemiologiczną). Uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania przywołano następujące uwarunkowania formalnoprawne sprawy: - kwestie eksploatacji zbiorników na nieczystości płynne (szamb) reguluje ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. Nr 236 z 2005 r., poz. 2008), wskazuje ona również zasady odpowiedzialności za nie spełnianie wymagań w tym zakresie (karna – art. 10 ust. 2 ustawy), - warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać wskazane zbiorniki reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 13 maja 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), - zaistniałych przesłanek – nie legalne odprowadzanie ścieków – nie można utożsamiać z przesłankami powodującymi konieczność uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145), bowiem nie byłoby dopuszczalne zalegalizowanie pozwoleniem wodnoprawnym odprowadzania nieoczyszczonych ścieków z szamba, - przechowywanie i stosowanie nawozów naturalnych jest regulowane ustawą z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. Nr 147 poz. 1033 ze zm.) a w świetle ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243) przepisów tej ustawy nie stosuje się do odchodów zwierzęcych, obornika, gnojówki i gnojowicy przeznaczonych do rolniczego wykorzystania w sposób i na zasadach określonych w ustawie o nawozach i nawożeniu – stąd działań w tym zakresie nie reguluje się decyzjami wydawanymi na podstawie ustawy o odpadach. Reasumując organ wskazał, iż właściciele posesji nie prowadzą działalności stanowiącej ryzyko szkody w środowisku, wymienionej w art. 3 ustawy o szkodach. Nie zachodzi wobec tego przesłanka stosowania ustawy wskazana w art. 2 ust. 1 pkt 1 tej. Zasadnym jest wobec tego wydanie postanowienia w myśl art. 24 ust. 7 ustawy. W skardze na postanowienie p. A. G. zarzuciła naruszenie prawa materialnego – art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o szkodach z uwagi na jego błędną wykładnię przez uznanie, iż działania polegające na odprowadzaniu ścieków nie wymagają uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, na podstawie ustawy – Prawo wodne, oraz prawa procesowego – art. 7 K.p.a. z uwagi na błędne ustalenie stanu faktycznego – uznanie, iż w sprawie doszło jedynie do rozszczelnienia zbiornika. Uzasadniając zarzuty Skarżąca przywołała następujące okoliczności: - w sprawie faktycznie doszło do odprowadzania ścieków do wód i do ziemi, co wymaga pozwolenia wodnoprawnego, na co Skarżąca przywoływała szereg dowodów (wyniki kontroli, orzeczenia karne itp.), - na ocenę tej kwestii nie ma wpływu fakt, iż organ administracji z pewnością odmówiłby wydania pozwolenia wodnoprawnego w danym przypadku, - ścieki były odprowadzane nie bezpośrednio z szamba, w wyniku jego rozszczelneinia, lecz przy pomocy instalacji – celowo zamontowanej rury. Dla skarżącej, na jej wniosek ustawiono pełnomocnika z urzędu, – radcę prawnego. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem postanowienie wydano z naruszeniem prawa. Wydając je oparto się na mylnej wykładni treści przepisów prawa materialnego (ustawy o szkodach), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prowadziło z kolei do naruszenia przepisów prawa procesowego w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy, a to również mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Rozpatrując sprawę należy mieć na uwadze następujące uwarunkowania prawne i faktyczne. Orzekając w spawie organ administracji utrzymał w mocy orzeczenie organu I. instancji wskazując, iż ustawa o szkodach nie znajduje w sprawie zastosowania albowiem przedmiotowy stan faktyczny nie podlega pod hipotezę art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy a więc ewentualna szkoda (w wyniku odprowadzania ścieków z szamba) nie może być spowodowana przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku. Wynika to zdaniem organu z faktu, iż eksploatacja szamb jest regulowana przepisami szczególnymi (ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) a podmiot nie mógłby uzyskać pozwolenia wodnoprawnego na prowadzoną działalność. Tego rodzaju argumentacja nie może stanowić podstawy odmowy wszczęcia postępowania, w myśl ustawy o szkodach. Należy wskazać, iż - jak trafnie zauważono w skardze - działalnością stwarzającą ryzyko szkody w środowisku jest w myśl wskazanej ustawy także wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi wymagające uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (art. 3 ust. 1 pkt 4 lit a). Ustawa nie statuuje zasady, iż istotne znaczenie ma posiadanie pozwolenia wodnoprawnego lecz to, czy działalność wymaga takiego pozwolenia. Znaczenia nie ma wobec tego okoliczność, iż jak wywodzi organ w danym przepadku nie istniała realnie możliwość uzyskania pozwolenia, gdyż występowały przesłanki odmowy jego udzielenia, w myśl art. 126 ustawy - Prawo wodne. Trzeba też podkreślić, iż ustanowienie tego rodzaju reguł byłoby całkowicie irracjonalne i prowadziło do sytuacji, iż odpowiedzialność za szkody, wynikająca z ustawy spoczywałaby na podmiotach działających na podstawie stosownych pozwoleń, jak i mogących je uzyskać, a nie dotyczyła podmiotów działających w takich warunkach, iż ich działalność nie mogłaby zostać w ogóle zalegalizowana (jak wywodzi organ w danym przypadku). Istotnego znaczenia nie może odgrywać również okoliczność, iż kwestia realizacji i eksploatacji przedmiotowego szamba jest ujęta równocześnie w regulacjach szczególnych (przywoływana ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), bowiem z treści ustawy - Prawo wodne (w szczególności art. 7 i 8) ani ustawy o szkodach nie wynika, aby ich regulacje, co do zasady nie miały zastosowania w razie, gdy określone kwestie są normowane także w regulacjach odrębnych. W szczególności reguły takiej nie zawierają przepisy wskazujące zasadę reglamentacji korzystania ze środowiska, co do obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w kontekście definicji pojęcia ścieków (art. 9 ust. 1 pkt 14 lit a) i treści regulacji, z których wynika zakres obowiązku ubiegania się o pozwolenie (art. 122 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 37 pkt 2). Należy przy tym podkreślić, iż ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie reguluje kwestii likwidacji szkód, lecz zagadnienie odpowiedzialności karnej, trudno więc dopatrzeć się zbiegu reguł ogólnych i szczegółowych w kwestii likwidacji szkód. Wykracza poza grancie niniejszej sprawy kwestia, czy przyjęcie reguł procedowania wskazanych w ustawie o szkodach do tego rodzaju przepadków było racjonalnym zabiegiem legislacyjnym. Odnosząc to natomiast do zasady obowiązku zapewnienia bezpośredniej skuteczności prawa stanowionego na szczeblu Unii Europejskiej należy odnotować, iż ustawa o szkodach implementuje dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 35/2004/WE z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zarządzania szkodami wyrządzonymi środowisku naturalnemu (Dz.Urz. UE wyd. spec. 15/t. 8 s.357 ze zm.). W jej myśl, reguły ustalone w prawodawstwie krajowym – tu ustawie o szkodach - winny mieć zastosowanie m.in. w przepadku zrzutów do wód lub do ziemi wymagających odpowiednio zezwolenia, upoważnienia lub rejestracji na mocy stosownych dyrektyw (art. 3 ust. 1 lit. a i zał. nr III pkt 3-5). Nie ma kluczowego znaczenia w tej sprawie czy w myśl regulacji stanowionych na szczeblu wspólnotowym, w danym zakresie działalność sprowadzająca się do odprowadzania ścieków ze zbiornika na nieczystości płynne należałoby uznać za podlegającą zezwolenia, upoważnienia lub rejestracji na mocy stosownych dyrektyw. Jednocześnie bowiem, skoro dyrektywa dopuszcza wprowadzenie przez państwa członkowskie dalej idących środków niż wynikające z jej treści, w prawodawstwie stanowionym na szczeblu krajowym (art. 16 ust. 1), możliwe jest dowolne poszerzenie reguł zawartych w dyrektywie na inne stany faktyczne niż nią unormowane (w tym objęcie dodatkowych rodzajów działalności). Jak wskazano odrębną kwestia jest natomiast to, czy rozwiązania tego rodzaju można ocenić, jako racjonalne. Zawarta w ustawie o szkodach (art. 24) procedura rozpatrzenia każdego indywidualnego winsoku co do meritum (ocena, czy przepisy ustawy mają zastosowanie) poprzez wydanie stosownego postanowienia, podlegającego zaskarżeniu a następnie kontroli sądowej ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad odpowiedzialności administracyjnej za inne szkody w środowisku, gdzie postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu – art. 362, 363 i 375 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Wobec powyższych uwarunkowań, organ administracji mylnie uznał, iż działania związane z eksploatacją szamba nie mogą być uznane a priori, w myśl prawodawstwa stanowionego na szczeblu krajowym, za działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku. Tego rodzaju konkluzje możnaby formułować wyłącznie, jako postulat de lege ferenda. Wobec wskazanych uwarunkowań prawnych organ odwoławczy obowiązany był ustalić, jaki stan faktyczny, gdy chodzi o odprowadzanie ścieków ze zbiornika uznaje za ustalony, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia - czy chodzi wyłącznie o rozszczelneinie szamba (jak to określono lakonicznie w konkluzjach organu), wówczas konieczne byłoby wykluczenie przypadku zwykłego korzystanie z wód w granicach art. 36 P.w., na co nie jest wymagane pozwolenie (a więc nie mają zastosowania przepisy ustawy o szkodach), lub też odprowadzanie ścieków specjalnie przygotowaną instalacją na grunty osób trzecich – jak wywodzi Strona – gdzie wobec braku stosownych wyłączeń wymagane byłoby uzyskanie pozwolenia wodnoprwanego. Jak wskazano nie ma znaczenia okoliczność, czy mogłoby ono zostać uzyskane. Mylna wykładnia przepisów prawa materialnego, zakreślających ramy zastosowania ustawy o szkodach (art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 4 lit a) prowadziła do braku wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia (art. 7, 77 §. 1, art. 80, i art. 107 §. 3 w zw. z art. 126 K.p.a.). Mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie trafnie zauważono, iż pod hipotezę art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o szkodach nie podlega działalność związana z wykorzystaniem nawozów naturalnych, z uwagi na stosowne wyłączenie, gdy chodzi o reglamentację gospodarki w tym zakresie zawarte zarówno w ustawie o odpadach (art. 2 ust. 2 pkt 6) jak i w kontekście reglamentacji gospodarki ściekami w ustawie - Prawo wodne (art. 9 ust. 1 pkt 14 lit b). Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach oparto na przepisie art. 250 wskazanej ustawy w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Stawka podatku od towarów i usług została przyjęta na podstawie art. 146a pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2011 r. Nr 177, poz. 1054 tj. ze zm.). Orzekając ponownie w sprawie, organ administracji będzie miał na uwadze ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia