IV SA/Wa 701/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2015 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju po rozpatrzeniu wniosku K. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r. odmawiająca uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2010 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. orzekająca o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina B., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej współwłasność K. B. i K. B., przeznaczonej pod budowę [...] oraz o ustaleniu odszkodowania na rzecz K. B. i K. B. w łącznej wysokości [...] zł za wywłaszczone prawo własności nieruchomości, a także o zobowiązaniu do wypłaty odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja będzie podlegać wykonaniu – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister Infrastruktury i Rozwoju przedstawił następujący stan sprawy. Zgodnie z decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r., znak: [...] nieruchomość położona w obrębie [...], gmina B., oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, została przeznaczona pod budowę [...] w ciągu drogi krajowej nr [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...], Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina B., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej współwłasność K. B. i K. B., przeznaczonej pod budowę [...] oraz ustalił na rzecz K. B. i K. B. odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł za wywłaszczone prawo własności nieruchomości, a także zobowiązał do wypłaty odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja będzie podlegać wykonaniu. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. B. Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2288/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W związku z powyższym K. B. złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2127/11, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2011 r. W piśmie z dnia 21 stycznia 2014 r., sprecyzowanym w piśmie z dnia 17 marca 2014 r. K. B. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, wskazując, że w prowadzonym postępowaniu wywłaszczeniowym organ administracji bezpodstawnie odmówił mu przyznania nieruchomości zamiennej argumentując, że działka, o którą wnioskował należy do Skarbu Państwa i znajduje się w zarządzie Rejonu Eksploatacji Dróg Publicznych w P., tym samym nie wchodzi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, co zdaniem wnioskodawcy jest nieprawdą. K. B. wskazał, że w dniu [...] grudnia 2010 r. przedmiotowa działka została przekazana Staroście B., który gospodaruje zasobem nieruchomości Skarbu Państwa. O powyższej okoliczności wnioskodawca dowiedział się z pisma Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...]. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju wznowił postępowanie zakończone decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010r., znale: [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r,, znak: [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...] orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności powyżej opisanej nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina B. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. K. B. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r. wskazując, że działka nr [...] w Z., której jako nieruchomości zamiennej domaga się wnioskodawca, w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej znajdowała się w faktycznym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Rozumowanie to wynika z faktu, że w dniu 23 grudnia 2010 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad przekazała tę nieruchomość Staroście B. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że w myśl art. 127 § 3 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Powyższe wskazuje, że wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa wymaga kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej, oraz po drugie, musiały one istnieć już wcześniej, tj. w chwili wydania decyzji ostatecznej, lecz nie były znane organowi orzekającemu. Minister Infrastruktury i Rozwoju podniósł, że nowe okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa "przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn, mający wpływ na status prawny strony, tj. zakres jego praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Lu 9/00, Lex nr 51768). Podstawą wznowienia postępowania administracyjnego zawartą we wniosku K. B. z dnia 21 stycznia 2014 r. jest twierdzenie, że nieruchomość położona w gminie B., obręb [...], oznaczona jako działka nr [...], której, jako nieruchomości zamiennej domaga się wnioskodawca, w momencie wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina B., znajdowała się w dyspozycji Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Potwierdzeniem takiego stanu rzeczy, zdaniem wnioskodawcy jest pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2010 r., przekazujące Staroście B. jako dysponentowi mieniem Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości. Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że w kontekście dyspozycji normy zawartej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, przywołana przez wnioskodawcę okoliczność nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, gdyż w myśl art. 131 ust. 1 ustawy 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2014 r., poz. 518 t.j.), w ramach odszkodowania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej nieruchomości może być przyznana, za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna. Regulacja ta oznacza zatem, że choć strona może wystąpić z inicjatywą przyznania jej nieruchomości zamiennej, nie przysługuje jej jednak w tej materii żadne roszczenie. Oznacza to, że organ administracyjny nie jest związany stanowiskiem strony i do jego uznania ustawodawca pozostawia możliwość zastosowania tego rodzaju rozliczenia z osobą wywłaszczaną. Były właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości ma więc jedynie prawo do wyrażenia zgody na taką formę odszkodowania, albo może się jej sprzeciwić. Nie przysługuje mu jednak prawo domagania się od organu zastosowania takiej formy odszkodowania. Z tego powodu organ nie ma też obowiązku szczegółowego uzasadniania swojego stanowiska i wyjaśniania, czy proponowana przez stronę działka mogłaby - w konkretnym przypadku - stanowić nieruchomość zamienną, w rozumieniu art. 131 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu odwoławczego okoliczność, że Wojewoda [...] nie uwzględnił propozycji wnioskodawcy i nie przyznał należnego odszkodowania za wywłaszczane działki w formie nieruchomości zamiennej informując jednocześnie, że na działce tej jest ustanowiony trwały zarząd na rzecz Rejonu Eksploatacji Dróg Publicznych w P., a Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie ma w stosunku do niej prawa trwałego zarządu, jest zgodna z art. 131 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. B. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. przepisu art. 145 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518) w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie należy się w ramach odszkodowania wskazywana nieruchomość zamienna, o którą zabiegał i mógł otrzymać w procedurze wywłaszczeniowej, gdyż faktycznie zarządzana była przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, mimo oczywistego faktu, że przyznane pieniężne odszkodowanie nie charakteryzuje się ekwiwalentnością odszkodowania do powstałej w wyniku wywłaszczenia szkody, co prowadzi do tego, że uzyskane odszkodowanie ma symboliczna wartość , a ponadto pozbawiało skarżącego rzeczywistej i odczuwalnej majątkowo rekompensaty w zakresie nie tylko rynkowej wartości wywłaszczeniowej części należącego do niego gruntu, ale również w zakresie utraconych, a przysługujących mu korzyści, jakie mógł on uzyskać, gdyby pozostał właścicielem wywłaszczonej nieruchomości; 2. przepisu art. 145 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518) w zw. z art. 64 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa do własności i innych praw majątkowych związanych z nieruchomością, gdyż faktyczny zarząd przez GDDKiA przedmiotową nieruchomością zamienną umożliwiał jej przyznanie skarżącemu w ramach ekwiwalentu odszkodowania, a nie uzyskania nieadekwatnej do poniesionej szkody, oderwanej od realiów rynkowych, rekompensaty pieniężnej. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od Ministra Infrastruktury i Rozwoju zwrotu kosztów postępowania, w uzasadnieniu skargi zaś opisał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i rozwinął podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153,poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz 1270 ze zm.) przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszenia nie wystąpiły, dlatego skargę należało uznać za nie zasadną. Przede wszystkim należy podkreślić, że będące przedmiotem kontroli decyzje, zostały wydane w postępowaniu wznowieniowym. Postępowanie o wznowienie postępowania jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie ostatecznych rozstrzygnięć merytorycznych. Jako przesłankę wznowienia skarżący K. B. wskazał art. 145 § 1 pkt 5 kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nie znane organowi, który wydał decyzję przy czym należy podnieść, że wskazana przesłanka wznowieniowa wiąże organ w zakresie postępowania jakie ma obowiązek prowadzić po wznowieniu. W sytuacji niniejszej sprawy – w ocenie sądu słusznie organ uznał, że nie zaistniała podana we wniosku skarżącego K. B. przesłanka do wznowienia postępowania, tj. informacja, że nieruchomość położona w gminie B., obręb [...], oznaczona jako działka nr [...], której jako nieruchomości zamiennej domagał się skarżący w dacie wydania kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. znajdowała się w dyspozycji Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Potwierdza to - zdaniem skarżącego K. B. - pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2010 r. przekazujące Staroście B. jako dysponentowi mieniem Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości. Nie zaistniała więc przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 kpa - bowiem informacja ta nie stanowi nowego dowodu nie znanego organowi – tj. Wojewodzie [...] w dacie wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. W takiej sytuacji należy podnieść, że zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznej, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Rozstrzygnięcie ostateczne oznacza, że sprawa została rozstrzygnięta w definitywny sposób. Zastosowanie każdego z przewidzianych kodeksem lub ustawą szczególnych trybów nadzwyczajnych prowadzących do wzruszenia decyzji lub postanowienia ostatecznego jako wyjątek od zasady trwałości możliwe jest wyłącznie w przypadkach ściśle przewidzianych przepisami regulującymi te tryby. W przypadku stwierdzenia, że podana przez stronę we wniosku przyczyna wznowienia, w rzeczywistości nie wystąpiła, organ powinien wydać rozstrzygnięcie o odmowie uchylenia rozstrzygnięcia dotychczasowego na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Takie rozstrzygnięcie zapadło w niniejszej sprawie. Odnosząc się do wskazanego w skardze zarzutu naruszenia art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518) to podkreślić należy, że jest on niezasadny. Kwestionowana przez skarżącego w postępowaniu wznowieniowym decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności opisanych powyżej nieruchomości stanowiących współwłasność K. B. i K. B. była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2288/10 wskazał "(...) za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia przepisu art. 131 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołana ustawa dopuszcza, w ramach odszkodowania, przyznanie odpowiedniej nieruchomości zamiennej. Według art. 131 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami "W ramach odszkodowania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej nieruchomości może być przyznana, za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna". Zastosowanie tej formy odszkodowania pozostawiono organowi orzekającemu, który nie jest związany wnioskiem strony, tym samym nie było potrzeby w niniejszym postępowaniu wyjaśniania statusu prawnego działki sąsiedniej oznaczonej nr [...]. Przepisy ustawy nie zobowiązują bowiem organu do szczegółowego wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się przy odmowie przyznania konkretnej nieruchomości zamiennej". Skargę kasacyjna od powyższego wyroku złożył K. B. Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2012 r., w sprawie sygn. akt I OSK 2127/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną K. B., wskazując w uzasadnieniu wyroku "(...) organ nie jest związany stanowiskiem strony i do jego uznania ustawodawca pozostawia możliwość zastosowania tego rodzaju rozliczenia z osobą wywłaszczaną. Były właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości ma wiec jedynie prawo do wyrażenia zgody na taką formę odszkodowania, albo może się jej sprzeciwić. Nie przysługuje mu jednak prawo domagania się od organu zastosowania takiej formy odszkodowania. Z tego powodu organ nie ma też obowiązku szczegółowego uzasadniania swojego stanowiska i wyjaśniania, czy proponowana przez stronę działka mogłaby - w konkretnym przypadku -stanowić nieruchomość zamienną, w rozumieniu art. 131 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym okoliczność, że Wojewoda [...] nie uwzględnił propozycji K. B. i nie przyznał należnego mu odszkodowania za wywłaszczane działki w formie nieruchomości zamiennej (działka nr [...]), informując jedynie, że na działce tej jest ustanowiony trwały zarząd na rzecz Rejonu Eksploatacji Dróg Publicznych w P., nie dowodziło, że w postępowaniu administracyjnym naruszono przepisy procedury administracyjnej". Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP wskazać należy jest on niezasadny. Niniejsza sprawa prowadzona była w trybie nadzwyczajnym, kiedy to organ prowadził postępowanie w określonym zakresie - badając czy wskazane przez skarżącego dowody to istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub czy są nowe dowody. Powyższy zarzut mógłby być podnoszony jedynie w postępowaniu zwykłym dotyczącym wywłaszczenia prawa własności nieruchomości i ustalenia odszkodowania. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.