IV SA/Wa 704/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), asesor WSA Danuta Szydłowska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 30 maja 2006r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] września 2005 nr [...] w przedmiocie ustalenia okresu wykonywania działalności twórczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Minister Kultury decyzją z dnia [...] września 2005r., wydaną na podstawie § 8 rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 9 marca 1999r. w sprawie powołania Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców oraz szczegółowego określenia jej zadań, składu i trybu działania ( Dz. U. Nr 27, poz. 250), oraz art. 138 § 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców z dnia [...] maja 2003r., wydaną w oparciu o § 2 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki, utrzymującą w mocy decyzję Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców z dnia [...] września 1997r., stwierdzającą, że J. L. od dnia 1 stycznia 1964r. do dnia 31 grudnia 1973r. wykonywał działalność twórczą jako plastyk. W uzasadnieniu podano, że wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2003r. skarżący zwrócił się do Komisji o zmianę tej decyzji i uznanie, że działalność twórczą wykonywał od marca 1960r. do 1974 roku, załączając do wniosku katalogi, wycinki prasowe, programy o wystawionej sztuce. Zdaniem organu, dokumenty wskazane przez skarżącego świadczą jedynie o tym, iż wskazane prace wykonywał w ramach doskonalenia umiejętności zawodowych w ramach studiów wyższych, które ukończył w dniu 16 maja 1964r., uzyskując dyplom magistra sztuki. Nie przedstawił natomiast żadnych dokumentów, że jako student był zatrudniony w oparciu o umowę o pracę. Skoro w latach objętych wnioskiem skarżący nie miał ukończonych studiów wyższych i nie posiadał zaświadczenia Związku Polskich Artystów Plastyków o nabyciu w drodze praktyki umiejętności zawodowych, to w ocenie Ministra, stanowisko Komisji jest prawidłowe. Skargę na powyższą decyzję wniósł J. L., podnosząc zarzut błędnej interpretacji przepisów art. 6 pkt 9 ustawy emerytalnej z dnia 17 grudnia 1998r., stanowiącym , iż do okresów przy ustalaniu prawa do świadczeń i ich wysokości uwzględnia się również okresy, za które nie było obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, jeżeli miało miejsce wykonywanie działalności twórczej lub artystycznej na terenie Polski przed dniem 1 stycznia 1974r., uznane przez Komisje do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców, pod warunkiem, że twórca opłacał składki po dniu 31 grudnia 1973r. W ustawie tej nie ma mowy, aby działalność ta miała charakter komercyjny, której dowodem miałyby być umowy i rachunki. Zdaniem skarżącego przepis § 2 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 9 marca 1999r. Nr 250 o powołaniu Komisji do Spraw Emerytalnego Zaopatrzenia Twórców stanowi, iż Komisja decyzję potwierdzającą czas trwania i charakter działalności twórczej bądź artystycznej wydaje na podstawie umowy o pracę, umowy o dzieło, katalogów z wystaw i recenzji, przyznanych nagrodach i wyróżnień, dyplomu ukończenia szkoły artystycznej, zaświadczenia o nabyciu w drodze praktyki umiejętności zawodowych wydanego przez właściwe stowarzyszenie twórców lub artystów. Zdaniem skarżącego, prowadzona przez niego działalność twórcza w latach 1960-1963, potwierdzona przestawionymi dowodami, wbrew stanowisku Komisji, nie miała żadnego związku ze studiami i dyplomem magistra. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd nie jest związany zarzutem i wnioskami skargi oraz powołaną podstawę prawną, a zatem z urzędu bierze pod rozwagę okoliczności nie podniesione w skardze. Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Przede wszystkim podkreślić należy, że w razie wszczęcia postępowania na wniosek - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeżeli organ, do którego został zgłoszony wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, a nie do organu. W takim przypadku obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji, w oderwaniu od treści wniosku - przyjął, iż skarżący domaga się zmiany ostatecznej decyzji Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców z dnia [...] września 1997r. , ustalającej, że od dnia 1 stycznia 1964r. do dnia 31 grudnia 1973r. wykonywał działalność twórczą jako plastyk, gdy tymczasem z wniosku z dnia 22 kwietnia 2003r. jedynie wynikało, iż skarżący oczekuje ustalenia wykonywania działalności twórczej, nie wskazując dokładnie o jaki okres mu chodzi, lecz jedynie podając, że jako plastyk wykonywał działalność twórczą od 1960 roku do 1993 roku. Również ze znajdującego się w aktach sprawy, pisma skarżącego z dnia 18 kwietnia 2003 r., wynika, iż wnosi o potwierdzenie działalności twórczej od marca 1960 roku do roku 1974, a nie o zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] września 1997r., jak bezprawnie przyjęła Komisja do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców. Podkreślenia wymaga, iż Komisja w podstawie prawnej decyzji, lub chociażby w jej uzasadnieniu nie podała w oparciu o jaki przepis procesowy rozpatrzyła wniosek skarżącego. Zauważyć należy, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują formy utrzymania decyzji ostatecznej przez organ pierwszej instancji., co najwyżej odmowę uchylenia takiej decyzji , odmowę zmiany takiej decyzji, jeżeli przyjąć hipotetycznie, że skarżący wnosił o zmianę ostatecznej decyzji w trybie art. 155 kpa., a organ nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku. Zważyć jednak należy, iż postępowanie w trybie art. 155 kpa może być przeprowadzone wtedy tylko, jeżeli strona wyraźnie żąda zmiany bądź uchylenia niewadliwej decyzji lub dotkniętej wadą niekwalifikowaną. Rozpoznając wniosek strony organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji ma obowiązek rozważyć przede wszystkim, czy zachodzą przesłanki ustawowe dokonania zmiany ostatecznej decyzji. W myśl art. 155 kpa przesłankami zmiany decyzji ostatecznej są: po pierwsze - zgoda strony ( stron postępowania), pod drugie - brak przepisów szczególnych sprzeciwiających się zmianę decyzji, po trzecie - wystąpienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony, przy czym wszystkie te przesłanki muszą wystąpić łącznie. Podkreślić należy, że żądanie strony o zmianę decyzji lub jej uchylenie wszczyna postępowanie o zmianę lub uchylenie decyzji, czyniąc zawisłość sprawy, a to oznacza, że sprawa musi być merytorycznie rozstrzygnięta, tzn. albo wzruszeniem decyzji, albo też wydaniem decyzji o odmowie jej zmiany lub uchylenia (wyrok NSA z dnia 18 lutego 2002r. II SA2636/00, LEX nr 82822, wyrok NSA z dnia 4 listopada 1997r., SA/Wr 2098/95, LEX nr 31009). Wypada również podnieść, iż według poglądów orzecznictwa, zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 kpa jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana. ( wyrok NSA z dnia 27 września 2002r. III SA 330/01, OSP 2004/9/11). Innymi słowy, jeżeli w momencie złożenia wniosku o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa obowiązywał inny stan prawny, niż wówczas gdy decyzja ta została wydana, to zachodzi konieczność rozpatrzenia wniosku w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, bowiem ustawa z dnia 27 września 1973r. o zaopatrzeniu emerytalnym twórców i ich rodzin ( Dz. U. z 1983r. Nr 31, poz. 145), w oparciu o którą wydana została ostateczna decyzja z dnia [...] września 1997 r., została uchylona z dniem [...] stycznia 2003 roku na mocy art. 61 pkt 1 ustawy z dnia 30 października 2002r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych ( Dz. U. z 2002r. Nr 199, poz. 1673 ze zm.). Niezależnie od powyższego zasadnym jest podnieść, że treść decyzji, czyli jej elementy składowe, są przedmiotem unormowania art. 107 kpa. Stosownie do § 1 tego przepisu decyzja powinna zawierać m.in. oznaczenie organu, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uzasadnienie faktyczne i prawne, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji (...). Wymogi uzasadnienia decyzji określone zostały w § 3 ww. przepisu. Podstawa prawna decyzji administracyjnej powinna być powołana dokładnie, a więc ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa procesowego, jak i materialnego, wraz z powołaniem źródeł jego publikacji. Warunkom tym nie odpowiada decyzja Komisji, jak też decyzja organu drugiej instancji, gdyż w podstawie prawnej obu rozstrzygnięć wskazano li tylko przepisy rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 9 marca 1999r. w sprawie powołania Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców oraz szczegółowego określenia jej zadań, składu i trybu działania ( Dz. U. Nr 27, poz. 250). W podstawie prawnej decyzji drugoinstancyjnej co prawda podano też przepis art. 138 § 1 kpa, nie mniej jednak pominięto pkt 1 tego przepisu, który, jak wskazuje treść " utrzymać w mocy decyzję Komisji" - stanowił podstawę prawną tego orzeczenia. Przypomnieć więc należy, iż przepis art. 138 § 1 składa się z trzech punktów, określających katalog rozstrzygnięć jakie może wydać organ drugiej instancji. Podkreślenia wymaga, iż zasadą jest, że decyzje wydawane przez organy kolegialne powinny być podpisane przez wszystkich członków organu, biorących udział w podjęciu decyzji ( wyrok SN z dnia 12 grudnia 2003r. III RN 135/03, OSNP 2004/16/274; wyrok NSA z dnia 22 listopada 2000r. I SA 1109/00, LEX nr 55019). Przepis § 7 ust.2 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 9 marca 1999r. w sprawie powołania Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców (...) stanowi, że decyzje Komisji podpisuje przewodniczący. Nie oznacza to, jednak że jest on uprawniony do podpisania decyzji Komisji jeżeli nie uczestniczył w jej przyjęciu. W razie nieobecności przewodniczącego przy podejmowaniu przez Komisję rozstrzygnięcia, decyzję powinien podpisać upoważniony przez niego członek Komisji. Decyzja podpisana przez przewodniczącego Komisji, w sytuacji gdy nie brał udziału przy wydawaniu decyzji jest wadliwa. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie skarżącego wadliwości tej nie dostrzegł. W ocenie Sądu również uzasadnienia rozstrzygnięć obu instancji nie spełniają warunków określonych w § 3 art. 107 kpa, w myśl którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z tych wszystkich podanych powyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art, 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cyt. Ustawy. Organ pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę w pierwszym rzędzie wyjaśni treść żądania strony, a następnie, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego z zachowaniem zasad i reguł postępowania administracyjnego, wyda stosowne rozstrzygnięcie.