IV SA/Wa 713/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 i art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej uchylił postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] sierpnia 2009 r. w całości i jednocześnie odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] września 2002 r., znak: [...]. W uzasadnieniu postanowienia organu podano, że A. W. w piśmie z dnia [...] września 2009 r. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] września 2002 r. Wojewódzki Inspektor Sanitarny w P. postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. postanowienia. W następstwie rozpatrzenia zażalenia Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] października 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 stycznia 2008r., sygn. akt IV SA/Wa 2227/07 uchylił zarówno zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego, jak również utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2006r. Sąd w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że w sprawie nie zbadano właściwie stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanego w trybie nadzoru postanowienia z dnia 5 września 2002r, czym naruszono art. 7, 77 i 107 § 3 kpa. Sąd wskazał, że w dacie wydania tegoż postanowienia uzgodnieniowego obwiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627), zgodnie z którą podstawą orzekania był raport oddziaływania na środowisko. Organy obu instancji nie odniosły się do zarzutu wadliwości raportu oddziaływania na środowisko inwestycji polegającej na budowie fermy, zwłaszcza uciążliwości poza jej granicami oraz wynikających z raportu przekroczeń norm hałasu i odorów. Sąd stwierdził, iż organ miał obowiązek ocenić raport z punktu widzenia warunków higieny środowiska, mając na uwadze ochronę zdrowia oraz zapobieganie powstawania chorób. Rozpoznając ponownie sprawę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w P. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r., znak: [...] stwierdził nieważność postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] września 2002 r. Postanowienie to uchylił Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Państwowego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Główny Inspektor Sanitarny wskazał, że rozpoznając po raz kolejny sprawę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w P. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., wydanym na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 w zw. z art. 126 i 156 § 2 kpa, odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] września 2002 r. i jednocześnie stwierdził, iż postanowienie to zostało wydane z naruszeniem prawa. Organ drugiej instancji podniósł, iż w uzasadnieniu tego postanowienia organ pierwszej instancji stwierdził, że kontrolowane postanowienie z dnia [...] września 2002r. zawiera wadę polegającą na braku właściwego uzasadnienia, tym samym nie spełnia wymagań z art. 107 § 3 kpa. Organ ten stwierdził również, że Raport oddziaływania na środowisko z 2002r., stanowiący podstawę wydania kontrolowanego postanowienia, zawierał wady polegające na braku przedstawienia wariantów przedsięwzięcia oraz braku analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem. Wskazane uchybienia zdaniem organu pierwszej instancji nie miały jednak wpływu na ocenę oddziaływania inwestycji na zdrowie i życie ludzi. Główny Inspektor Sanitarny stwierdził, że organ pierwszej instancji nie wykazał, która z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa stanowiła podstawę uznania, że kontrolowane postanowienie zostało wydane z naruszeniem tego przepisu, jak również nie podał przyczyn, dla których powołał się na nieodwracalne skutki prawne. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego co do braku w raporcie oddziaływania na środowisko wskazanych elementów, Jednakże brak wariantu polegającego na jego niepodejmowaniu, a także brak analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem, zdaniem organu nie stanowi rażącego naruszenia prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a tylko takie może być podstawą stwierdzenia nieważności postanowienia. Organ podkreślił, że wskazane przez stronę braki w raporcie nie miały wpływu na ocenę raportu, gdyż pozostałe jego elementy niezbędne do dokonania oceny przez organy Inspekcji Sanitarnej były opracowane w sposób właściwy i wystarczający do sporządzenia oceny. Analiza uciążliwości akustycznej wykazała, że dopuszczalne normy hałasu 50 dB dla dnia i 40 dB dla nocy dla obszarów objętych ochroną, tj. przy budynkach mieszkalnych znajdujących się od strony północnej i wschodniej kurnika będą utrzymane. Przekroczenie emisji hałasu wystąpi do strony południowej i zachodniej kurnika na obszarach nie podlegających ochronie, które to obszary wedle Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego przeznaczone są pod przemysł. Organ wskazał, że wskazane przez skarżącego braki w raporcie oddziaływania na środowisko mogą być jedynie przesłanką do wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 7 lub 8 kpa, przy czym z takim wnioskiem można wystąpić w terminie 1 miesiąca od dnia dowiedzenia się o podstawie wznowienia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.-Prawo ochrony środowiska (obowiązującego w dacie wydania postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] września 2002 r. organ stwierdził, że zgodnie z tym przepisem podstawą stwierdzenia nieważności decyzji mogło być naruszeniem przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, przy czym zastosowanie będzie miał wtedy art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Organ powołał się na konkretne orzeczenia sądów administracyjnych, w których wyrażano pogląd, iż art. 11 Prawa ochrony środowiska nie oznaczał, że każde naruszenie tej ustawy powodowało nieważność aktu administracyjnego, a jedynie takie, które miało wpływ na wynik sprawy. W konstatacji organ stwierdził, że wskazane braki raportu oddziaływania inwestycji na środowisko nie miały wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, tym samym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności ww. postanowienia z dnia [...] września 2002 r. z przyczyn określonych w art.156 § 1 pkt 7 w związku z art. 11 Prawa ochrony środowiska. Z powodu braku przyczyn stwierdzenia nieważności ww. postanowienia nie można także stwierdzić, że wywołało ono nieodwracalne skutki prawne. Skargę na postanowienie powyższe postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego wniósł A. W., podnosząc zarzut, że postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] września 2002 r. zostało wydane z naruszeniem art. 107 § 3 kpa. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. wydając postanowienie bez uzasadnienia wymaganego w art. 107 § 3 kpa naruszył art. 6 kpa, który nakazuje organom administracji publicznej do działania na podstawie przepisów prawa. Ponadto podniósł, że z postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] września 2002 r. nie wynika, że raport oddziaływania inwestycji na środowisko był analizowany. Zdaniem skarżącego został on opracowany z naruszeniem przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. Dodatkowo wskazał, iż z postanowienia Głównego Inspektora Sanitarnego wynika, iż postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] września 2002 r. jest dotknięte wadą kwalifikowaną i dlatego jego zdaniem istnieją przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżonemu postanowieniu nie można postawić zarzutu naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wymaga podkreślenia, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną natęży rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu ocena prawna mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Jan Paweł Tamo, LexisNexis, Warszawa 2008 r). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na Sądzie może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. np wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, LEX 44392). Rozstrzygając niniejszą skargę Sąd był zatem związany ustaleniami, które zapadły w toku rozpoznawania skargi skarżącego zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2008 r. ( sygn. akt IV SA/Wa 2227/07). We wskazanym orzeczeniu Sądu I instancji przyjęto, że ponownie rozpatrując sprawę, organ wypowie się , czy uzasadnienie postanowienia z 2002 roku dotkniętą jest wadą kwalifikowaną w kontekście wymagań art. 107 § 3 kpa oraz uwzględni inne zawarte w uzasadnieniu wyroku wskazówki, a następnie stosownie do poczynionych ustaleń orzeknie w przedmiocie nieważności. W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd m.in. stwierdził, że organ odwoławczy nie zbadał właściwie stanu faktycznego i prawnego sprawy obowiązującego w dacie wydania kontrolowanego postanowienia, czym naruszono art. 7 i 77 i art. 107 § 3 kpa. Na organie spoczywa obowiązek weryfikacji ustaleń raportu w zakresie oddziaływania higienicznego i zdrowotnego na środowisko. Organ nie dokonał analizy raportu, tym samym nie ustosunkował się do podnoszonej przez skarżącego wadliwości raportu, jak również zarzutu uciążliwości fermy poza jej granicami oraz wynikającego z raportu przekroczenia norm hałasu i odorów. W przedmiotowej sprawie organy administracyjne obu instancji zastosowały się do zaleceń i oceny prawnej przyjętej w powołanym wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2008 r. Wymaga podkreślenia, iż w trybie nadzoru kontrola legalności orzeczenia dokonywana jest według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dacie jego wydania. Według art. 46 ust. 1 w zw. ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62, poz. 627), zwana dalej ustawą, wydanie decyzji o warunkach zabudowy w przypadku planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymagało, przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Decyzja o warunkach zabudowy podlegała uzgodnieniu z organem określonym w art. 57 ( art. 48 ust. 2 pkt 2 ). W myśl art. 57 ust. 1 ustawy organem właściwym do dokonania uzgodnienia przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 był powiatowy inspektor sanitarny. Organ ten jest również właściwy do wydawania opinii odpowiednio w sprawie obowiązku sporządzania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub jego zakresu jest w odniesieniu do przedsięwzięć, o których mowa wart. 51 ust. 1 pkt2. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 14 września 1985 r. o Inspekcji sanitarnej ( Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575), w brzmieniu obowiązującym z dacie wydania kontrolowanego postanowienia z dnia [...] września 2002 r., do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należało m.in. uzgadnianie projektów warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych ( pkt 1). Z powołanych przepisów wynika, że Powiatowy Inspektor Sanitarny uzgodnienie realizacji inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko, dla której sporządzenie raportu było obligatoryjne, lub fakultatywne, polegało na ocenie możliwości jej realizacji w świetle opracowanego dla niej raportu z punktu widzenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. W rozpatrywanym przypadku, organy sanitarne dokonując w trybie nadzoru kontroli legalności postanowienia z dnia [...] września 2002r. na podstawie zgromadzonej dokumentacji uznały, że opracowany dla przedmiotowej inwestycji raport oddziaływania na środowisko w sierpniu 200 roku przez K. W. - biegłego w zakresie ocen oddziaływania na środowisko, aczkolwiek nie zawiera wszystkich elementów, to jednak w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych opracowany został prawidłowo. Z tym stanowiskiem organów należy się zgodzić, bowiem w raporcie dokonano analizy poszczególnych źródeł zanieczyszczeń oraz przeprowadzono analizę rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń w atmosferze. Oszacowano także emisje substancji powodujących zapachy w powietrzu, stwierdzając, że emisje te mogą powodować uciążliwości zapachowe w zależności od siły i kierunków wiatru, lecz nie będą powodować negatywnych skutków dla zdrowia i ochrony środowiska. W raporcie przeprowadzono również analizę emisji hałasu na otaczające środowisko i stwierdzono, że ze źródeł istniejącego kurnika oraz planowanego kurnika dopuszczalne normy hałasu obszarów podlegających ochronie będą dotrzymane. Podano, że do przekroczenia emisji dopuszczalnych norm hałasu zarówno w dzień jak i w nocy może wystąpić od strony zachodniej i południowej od obiektu, jednak sąsiadujące z kurnikiem od tej strony tereny nie podlegają ochronie. Na przestrzeni ok. 1 km od tej strony nie występują budynki mieszkalne, a nadto według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tereny te przeznaczone są pod przemysł. Natomiast od strony południowej i wschodniej przy najbliższych budynkach mieszkalnych dopuszczalne normy hałasu będą spełnione. W oparciu powyższe należy zgodzić się z Głównym Inspektorem Sanitarnym, że raport oddziaływania na środowisko został sporządzony w sposób właściwy i wystarczający do dokonania przez Państwową Inspekcję Sanitarną oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na zdrowie i życie ludzi. Słusznie przyjął organ nadzoru, że brak w raporcie przedstawienia wariantów przedsięwzięcia oraz analizy możliwych konfliktów społecznych nie miało wpływu na ocenę prawidłowo opracowanego raportu zakresie oddziaływania kurnika na zdrowie i życie ludzi, tym samym nie zachodziły podstawy do uznania, że opracowanie w zakresie i właściwości dokonywania uzgadniania inwestycji przez organów Inspekcji Sanitarnej jest dotknięty wadą kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W odniesieniu do uzasadnienia kontrolowanego postanowienia Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2002 roku organy obu instancji uznały, że nie spełnia ono wymogów z art. 107 § 3 kpa, gdyż ogranicza się do opisu inwestycji, określenia organu wnioskującego oraz informacji na temat miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., zaś uzasadnienie prawne sprowadza się do przytoczenia przepisów prawa. Podkreślenia wymaga, że organ pierwszej instancji nie dokonał oceny czy stwierdzone braki w uzasadnieniu kontrolowanego postanowienia miały wpływ na treść uzgodnienia planowanej inwestycji. Oceny tej dokonał Główny Inspektor Sanitarny, stwierdzając, że wskazane wady nie mają charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wymaga podkreślenia, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, według którego o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa można mówić w sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa musi przy tym tkwić w samym orzeczeniu od chwili jego wydania, a więc treść orzeczenia musi pozostawać w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym istniejącym w dniu jej wydania. W świetle tych uwag stanowisko organu nadzoru, że kontrolowane postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2002r. aczkolwiek dotknięte jest wadami, to jednak nie mają one charakteru rażącego, to zaś stanowi o braku podstaw do stwierdzenia jego nieważności. W świetle powyższego jako nietrafny jawi się zarzut skarżącego, że w stosunku do kontrolowanego w trybie nadzoru postanowienia z [...] września 2002r. wystąpiła przesłanka do stwierdzenia nieważności jego nieważności z art. 156 § 1 pkt 7 kpa w związku z art. 11 ustawy - Prawo ochrony środowiska, który stanowi, że decyzja wydana z naruszeniem przepisów ochrony środowiska jest nieważna. Główny Inspektor Sanitarny słusznie podniósł w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż nie każde naruszenie przepisów dotyczących ochrony środowiska pociąga za sobą skutek, o którym mowa w powołanym art. 11 Skutek w postaci stwierdzenia nieważności orzeczenia mógł nastąpić wtedy, gdy naruszenie przepisów ww. ustawy miał charakter istotny, mający wpływ na wynik sprawy, nie wystarczające było jakiekolwiek naruszenie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2006r. sygn. IV SA/Wa 443/06, Lex nr 314365, wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2007r., sygn. akt II OSK 1061/07). Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł, jak w sentencji.