IV SA/Wa 715/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] grudnia 2008 roku nr [...] Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] grudnia 2008 r., którą odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2008 r. udzielającej K. Sp. z o.o. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i odzysku odpadów na działce położonej w O. przy ul. [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż z wnioskiem o wznowienie postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia wystąpiła grupa właścicieli posesji położonych w pobliżu zakładu, gdzie powadzona jest działalność polegająca na odzysku odpadów. Jako podstawę wznowienia we wniosku przywołano art. 145 §. 1 pkt 4 K.p.a. Wnoszący o wznowienie podnosili również, iż prowadzona działalność powoduje przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu, co ogranicza możliwość korzystania z ich nieruchomości. Przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu potwierdzają pomiary. Kolegium uznało, iż nie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania wskazane w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., mając na uwadze następujące uwarunkowania formalne i faktyczne sprawy: - przedmiotowe zezwolenie jest adresowane do przedsiębiorcy i dotyczy jego prawa do prowadzenia działalności oraz określa obowiązki i formułuje warunki jej prowadzenia; nie orzeka się w zezwoleniu o prawach i obowiązkach właścicieli nieruchomości sąsiednich; przytoczono na tę okoliczność orzecznictwo sądów administracyjnych, w których wyrażono taką tezę (sygn. akt II SA/Bk 836/07, III SA/Kr 663/07, II SA/Wr 76/08), wskazując, iż analogiczne orzecznictwo ukształtowało się na gruncie spraw związanych z udzielaniem zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, - interes prawny nie może być upatrywany w normach prawa cywilnego, choć w doktrynie prawniczej nie ma spójności, co do wyprowadzania interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, - rozważając przesłanki wznowienia postępowania należy się odnosić do okoliczności istniejących w dniu wydania kwestionowanego orzeczenia, natomiast w rozpatrywanej sprawie wnioskodawcy przywołują fakt przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu ujawniony w wyniku rozpoczęcia działalności objętej zezwoleniem (wykorzystywanie m.in. rębaka "Bandit" model 2090 - nie można zakładać, iż na etapie wydania zezwolenia przewidywano negatywne oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, - istnieje odrębna procedura administracyjna, w ramach której mogą zostać nałożone obowiązki w przypadku przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu - przywołano art. 115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150), jak i podstawy realizacji roszczeń o charakterze cywilnoprawnym (art. 323 wskazanej ustawy). W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego A. Z. - jeden z wnoszących o wznowienie postępowania, właścicieli okolicznych nieruchomości - sformułował następujące zarzuty: - naruszenie prawa materialnego (art. 28 K.p.a.) przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż właściciele sąsiedniej nieruchomości nie mają interesu prawnego do występowania w postępowaniu, które ma na celu wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i odzysku odpadów, - naruszenie przepisów postępowania - art. 138 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Uzasadniając skargę wskazano, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego formułowano tezę o interesie prawnym właściciela sąsiedniej nieruchomości w postępowaniu dotyczącym wydawania zezwoleń w zakresie gospodarki odpadami (wyroki sygn. akt II OSK 1252/06 i 486/2007). Interes ten wywodzić należy z przepisów prawa cywilnego. Wskazano, iż ponadnormatywne oddziaływania zakładu mają wpływ na zdrowie wnioskodawców. Nie zrozumiałe jest wobec tego przyczyna odmowy uczestnictwa w postępowaniu mającym istotne znaczenie dla interesów Skarżącego. Wskazano, iż obowiązujący dla danego terenu (tereny przemysłowo-składowe) plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza jedynie prowadzenie działalności o uciążliwości mieszczącej się w granicach działki. Właściciele dziadek sąsiednich (na terenach mieszkaniowych) mogą uczestniczyć w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia, gdyż warunki prowadzenia działalności będą miały wpływ na zakres prawa wykonywania własności, w myśl art. 140 K.c. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie pełnomocnik uczestnika postępowania – K. Sp. z o.o. - wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, w wyniku bowiem dokonania wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego nie wyjaśniono istnych okoliczności sprawy, co mogło mieć istotny w wpływ na jej wynik. Trafnie organ administracji wywodzi, iż nie można uznać, co do zasady, jakoby uczestnikiem postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia był właściciel sąsiedniej nieruchomości, o ile z treści decyzji nie wynika, aby prowadziła ona wprost do legalizacji oddziaływań prowadzących do ograniczenia możliwości korzystania z pobliskich gruntów. Koncepcja wywodzenia interesu strony dla właścicieli sąsiednich nieruchomości z zasad prewencji - aby np. nie dopuścić do legalizacji ponadnormatywnych oddziaływań na nieruchomości przyległe (tego rodzaju koncepcje zdaje się prezentować strona skarżąca) - jest nie do przyjęcia zarówno z uwagi na uwarunkowania prawne (brak podstaw normatywnych do tego typu wykładni przepisów) jak i pragmatycznych. Krąg stron musi bowiem mieć charakter zbioru zamkniętego, możliwego do wyznaczenia na podstawie kryteriów obiektywnych na etapie prowadzenia postępowania, w ramach którego wydana jest decyzja - zezwolenie. O ile, nie jest przewidywane przekraczanie dopuszczalnych poziomów oddziaływań, cechy oznaczoności nie ma grupa właścicieli sąsiednich terenów (oddziaływanie wszak może dotyczyć potencjalnie nie tylko przyległych bezpośrednio nieruchomości), przy czym zbiór podmiotów, którym przyznawano by status strony uzależniona byłby od swobodnego założenia, czy orzeczenie będzie bardziej lub mniej wadliwe (nie przewidywane uciążliwości dotkną większe lub mniejsze terytorium) Organ administracji trafnie konstatuje, iż interes prawny dla właścicieli sąsiednich nieruchomości mógłby wynikać wyłącznie z faktu legalizacji konkretną decyzją działań które, jako wykonywane w granicach prawa, bezpośrednio oddziaływają na zakres wykonywania praw własności na określonej nieruchomości. W ocenie Sądu w takim przypadku źródłem interesu prawnego właścicieli sąsiednich nieruchomości nie są normy prawa cywilnego, lecz bezpośrednio prawa administracyjnego. Bowiem legalizacja określonych działań w związku z uzyskaniem zezwolenia może prowadzić w niektórych przypadkach bezpośrednio do faktycznego zawężenia uprawnień dotyczących ochrony interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości w trybie regulacji cywilnoprawnych (w zw. z treścią art. 140 i 144 K.c.). W szczególnych przypadkach oznacza to bezpośrednią ingerencję orzeczenia administracyjnego w zakres konstytucyjnych praw osoby trzeciej (zakres wykonywania prawa własności) w interesie adresata orzeczenia (uzyskującego zezwolenie). Wywodzić stąd należy bezpośredni interes prawny, w rozumieniu art. 28 K.p.a., osoby trzeciej. Kwestie te pominął orzekający w sprawie organ administracji. Odnosząc powyższe rozważania ogólne na grunt niemniejszej sprawy należy stwierdzić, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. stanowi zezwolenie w rozumieniu art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.). Zezwoleniem tym dopuszczono prowadzenie działalności polegającej m.in. na odzysku odpadów drewnianych na wydzielonej części działki (bez wskazania, o jaką część chodzi) z wykorzystaniem mobilnej rębarki bębnowej "Bandit" model 2090, do której materiały podawane za pomocą ładowarki teleskopowej CATERPILLAR TH 330 B na wybetonowanej części działki (pkt I 1-3). Określając warunki działalności nakazano prowadzić odzysk w sposób zapewniający ochronę środowiska przed zanieczyszczeniem oraz w sposób niestwarzający zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi (pkt II. 1). Nie określono więc żadnych konkretnych warunków prowadzenia działalności przytaczając jedynie wymagania ogólne (art. 141 ustawy - Prawo ochrony środowiska), obowiązujące ex lege. W świetle art. 27 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach w zezwoleniu na odzysk odpadów określa się dodatkowe warunki prowadzenia działalności m.in., jeżeli wymaga tego potrzeba ochrony środowiska. Wnoszący o wznowienie postępowania wskazują, iż w wyniku wydania zezwolenia dochodzi do przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu. Okoliczności tej nie kwestionuje organ administracji. Jednocześnie w zezwoleniu, dopuszczającym expressis verbis wykorzystanie konkretnych typów urządzeń, nie określono konkretnych wymagań dotyczących warunków ich eksploatacji mogących mieć znaczenie dla zachowania standardów jakości akustycznej w środowisku (kwestia umiejscowienia urządzenia mobilnego na terenie działki, wymagań dotyczących ekranowania, czasu pracy itp.). Bez rozważenia kwestii, czy wydanie zezwolenia, w którym dopuszczono użytkowanie konkretnych typów urządzeń technicznych, nie określając wymagań w zakresie ochrony środowiska, pozostaje w bezpośrednim związku z podnoszoną okolicznością przekraczania dopuszczalnych poziomów dźwięku na terenach pobliskich (zabudowy mieszkaniowej) a więc skutkuje bezpośrednio ograniczeniem prawa korzystania z własności nieruchomości, nie jest możliwe ustalenie, czy właściciele nieruchomości sąsiednich mieli status strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a., w postępowaniu zakończonym wydaniem zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach. Organ administracji tymczasem przedwcześnie uznał, iż z treści decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. nie wynika, aby dopuszczono nią ponadnormatywne oddziaływanie na działki sąsiednie, co istotnie przesadzałoby o braku interesu prawnego właścicieli sąsiednich nieruchomości w postępowaniu zakończonym wydaniem zezwolenia. Powołano się przy tym na poglądy, w świetle których w przypadku zezwoleń w zakresie gospodarki odpadami właściciele sąsiednich nieruchomości generalnie nie mają statusu strony. Stanowiska takiego nie można, z przyczyn wskazanych na wstępie, podzielić. Nie trafne jest w tym przypadku odwoływanie do analogii z regulacjami dotyczącymi reglamentacji sprzedaży napojów alkoholowych. Rozstrzygnięcia, wydawane w trybie tej odrębnej regulacji nie mają bowiem z natury wpływu na zakres ochrony praw właściciela nieruchomości sąsiednich w zakresie wykonywania prawa własności. Jak potwierdza to treść zaskarżonego orzeczenia oraz skargi, orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie oceny interesu prawnego właścicieli sąsiednich nieruchomości w postępowaniu prowadzącym do wydania zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami nie jest jednolite. W ocenie Sądu orzekającego w obecnym składzie, na aprobatę nie zasługuje zarówno stanowisko, iż właściciele nieruchomości sąsiednich mają status strony w tego typu postępowaniach, co do zasady, nie zależnie czy zezwolenie warunkuje ponadnormatywne oddziaływanie na tereny przyległe, jedynie z uwagi na potencjalną możliwość wystąpienia takich oddziaływań (wskazany wcześniej brak przesłanek materialnoprawnych, z których wywieść mogliby interes prawny konkretni właściciele, jak i brak możliwości precyzyjnej identyfikacji kręgu stron). Nie znajduje również uzasadnienia pogląd przeciwny, jakoby status strony w tego typu postępowaniach nie przysługiwał osobom trzecim (właścicielom nieruchomości sąsiednich) w żadnym przypadku. W szczególnych bowiem sytuacjach legalizacja określonych działań na pobliskiej działce, bez obwarowania ich odnośnymi wymaganiami podjęcia działań zabezpieczających przed nadmiernymi uciążliwościami, może prowadzić do ograniczenia zakresu prawa korzystania z własności przez osoby trzecie. Legalizacja działań na działce sąsiedniej, z wykorzystaniem konkretnych urządzeń ma bowiem wpływ na zakres roszczeń negatoryjnych służących ochronie praw właściciela (na zasadzie art. 222 § 2 w zw. z art. 140 i 144 K.c. lub art. 323 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Nie trafne są wywody organu administracji, jakoby skarżący wywodził swój interes prawny z okoliczności zaistniałych po dniu wydania kwestionowanego orzeczenia z dnia [...] kwietnia 2008 r. Ujawnione po wydaniu zezwolenia wyniki pomiarów wskazujących na przekroczenie standardów jakości środowiska, stanowią jedynie okoliczność faktyczną mogącą inspirować organ do zbadania, czy według dostępnego stanu wiedzy eksploatacja przedmiotowych urządzeń na działce o konkretnej lokalizacji, bez wskazania określonych wymagań przy prowadzeni działalności, nie determinuje przekraczania standardów jakości środowiska na terenach objętych ochrona akustyczną (tereny mieszkalne). Status strony w postępowaniu dla Skarżącego wynikał bowiem ewentualnie z samego faktu takiego określenia warunków prowadzenia działalności (także poprzez odstąpienie od ustalenia warunków), które może prowadzić do ograniczenia praw korzystania z pobliskich nieruchomości (kwestie zobiektywizowane), nie zaś z faktu, iż do konkretnych przekroczeń dochodzi (zdarzenia faktyczne po wydaniu decyzji). Nie może mieć w sprawie także istotnego znaczenia funkcjonowanie odrębnej procedury służącej określeniu wymagań ochrony środowiska, w przypadku przekroczenia standardów akustycznych (art. 115a ustawy - Prawo ochrony środowiska). Przesłankami uruchomienia tej procedury jest bowiem dopiero stwierdzenie przekroczenia standardów akustycznych (art. 115a ust. 1 ustawy) zaś celem określania warunków w zezwoleniu, w myśl art. 27 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, jest wyeliminowanie sytuacji, gdy wymagania ochrony środowiska są przekraczane. Instytucja określania w drodze decyzji dopuszczalnego poziomu hałasu nie jest też ukierunkowana na ochronę indywidualnego interesu osób trzech bowiem postępowanie w tym przedmiocie wszczyna się z urzędu (art. 115a ust. 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Ochronie interesów osób indywidualnych służą natomiast roszczenia o charakterze cywilnoprawnym, jednak wobec konkretnej treści decyzji ich zakres może podlegać stosownym ograniczeniom. I tak roszczenie o zaprzestanie naruszeń bądź zastosowania właściwych środków ochronnych jest ograniczone do przypadków działania bezprawnego (art. 323 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Natomiast przypadki działania w granicach prawa objęte są wyłącznie roszczeniem odszkodowawczym (art. 325 ustawy). Nie wyjaśnienie istotnych okoliczności w sprawie przez organy obu instancji (naruszanie art. 7 i 77 § 1 K.p.a.), uzasadnia zarzut uchybienia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Przedwczesna byłaby natomiast ocena przez Sąd, czy doszło do naruszania przepisów prawa materialnego, z których w danym przypadku wnioskodawcy wywodzić by mogli swój interes prawny, jak i przywołanego w skardze przepisu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Z uwagi na potrzebę ponownego rozważenia kwestii interesu prawnego wnioskodawcy, w świetle sformułowanej oceny prawnej, uwzględniając zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), Sąd uchylił również decyzję organu I instancji. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie 135 i 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Orzekając ponownie w sprawie, przy ocenie istnienia interesu prawnego po stronie właścicieli pobliskich nieruchomości w postępowaniu zakończonym wydaniem zezwolenia z dnia [...] kwietnia 2008 r. Prezydent Miast O. będzie miał na uwadze ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku.