IV SA/Wa 716/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego M. P. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Orzeczeniem nr [...] Ministra Leśnictwa z dnia [...] kwietnia 1950 r. wydanym w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, zwanego dalej "orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1950 r.", przejęto na własność Państwa przedsiębiorstwo "M.". Podaniami datowanymi na 3 sierpnia 2007 r. (wpływ do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 7 sierpnia 2007 r.) oraz na 14 stycznia 2009 r. (wpływ do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 29 stycznia 2009 r.) M. P. wniósł o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1950 r. odpowiednio w części dotyczącej składników majątkowych przejętego przedsiębiorstwa pod nazwą L., jaki i T. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1950 r. Po rozpatrzeniu wniosku M. P. w ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że przyczyną zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1950 r. o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa jest konieczność uprzedniego zakończenia przez Ministra Gospodarki dwóch postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności: - zarządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego z dnia [...] lipca 1949 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "L." w W., [...] oraz - orzeczenia Ministra Leśnictwa z dnia [...] lutego 1952 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa "M." w części dotyczącej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], na której zorganizowane było przedsiębiorstwo pod nazwą T. wskazując, że orzeczenie z dnia [...] kwietnia 1950 r. o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa jest nierozerwalnie związane z orzeczeniem z dnia [...] lutego 1952 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa. W skardze do Sądu na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2011 r. M. P. wskazał, że organ naruszył art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", ponieważ byt prawny kwestionowanego orzeczenia nacjonalizacyjnego z dnia [...] kwietnia 1950 r. jest niezależny od bytu prawnego zarządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego z dnia [...] lipca 1949 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem. Przyczyną tej niezależności jest okoliczność, że podstawą wydania obu powyższych rozstrzygnięć są odmienne przepisy: w pierwszym przypadku - ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. nr 3, poz. 17 ze zm.), zwanej dalej "ustawą nacjonalizacyjną" oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. nr 16, poz. 62 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", a w drugim - dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. nr 21, poz. 67 ze zm.), zwanego dalej "dekretem". Rozstrzygnięcia te dokonywane są na podstawie zupełnie odmiennych przesłanek. W związku z tym ustanowienie przymusowego zarządu państwowego w trybie przepisów dekretu nie musi poprzedzać orzeczenia o przejęciu przedsiębiorstwa na rzecz Państwa w trybie ustawy nacjonalizacyjnej. Skarżący wskazał przy tym na określony w dekrecie sposób uchylenia zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] kwietnia 2009 r. naruszają prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k. p. a. stanowiącym, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez zagadnienie wstępne należy rozumieć zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ prowadzący postępowanie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2001 r., sygn. akt I SA 2314/2000). W przypadku braku zagadnienia wstępnego zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k. p. a. nie jest dopuszczalne. W związku z tym należy stwierdzić, że w sprawie prowadzonej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wystąpiło zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k. p. a. Sąd nie może podzielić stanowiska organu, że rozpatrzenie wniosków skarżącego z dnia 3 sierpnia 2007 r. (wpływ do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 7 sierpnia 2007 r.) oraz na 14 stycznia 2009 r. (wpływ do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 29 stycznia 2009 r.) w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1950 r. w części dotyczącej składników majątkowych przejętego przedsiębiorstwa pod nazwą L., a także T., jest niemożliwe bez uprzedniego rozstrzygnięcia przez Ministra Gospodarki dwóch postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności: - zarządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego z dnia [...] lipca 1949 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "L." w W., [...] oraz - orzeczenia Ministra Leśnictwa z dnia [...] lutego 1952 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa "M." w części dotyczącej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], na której zorganizowane było przedsiębiorstwo pod nazwą T. Po pierwsze, kwestia niezależności bytu prawnego zarządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego z dnia [...] lipca 1949 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem od orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1950 r. o przejęciu przedsiębiorstwa na rzecz Państwa została już prawomocnie rozstrzygnięta wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1898/08. Orzeczenie o przejęciu przedsiębiorstwa nie wyeliminowało z obrotu prawnego zarządzenia o ustanowienia przymusowego zarządu państwowego i - jak słusznie wskazano w skardze - rozstrzygnięcia te wydawane były na podstawie innych przepisów, a do stwierdzenia ich nieważności służą odrębne postępowania administracyjne, przy czym zakończenie jednego z nich nie warunkuje możliwości prowadzenia drugiego (brak zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k. p. a.). Po drugie, zdaniem Sądu zakończenie przez właściwy organ (ministra Gospodarki) postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Leśnictwa z dnia [...] lutego 1952 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedmiotowego przedsiębiorstwa w części dotyczącej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], na której zorganizowane było przedsiębiorstwo pod nazwą T., nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k. p. a. do zakończenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Leśnictwa z dnia [...] kwietnia 1950 r. o przejęciu przedsiębiorstwa "M." na własność Państwa. Jeżeli chodzi o kwestię wzajemnej relacji orzeczenia o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa od orzeczenia w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa Sąd podziela argumenty zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 67/07. W powyższym wyroku wskazano, że orzeczenia w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa były wydawane na podstawie § 75a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. nr 16, poz. 62, ze zm.), który stanowił, że osoba lub organizacja gospodarcza wyznaczona do sporządzenia protokółu zdawczo-odbiorczego winna przedstawić właściwemu ministrowi do zatwierdzenia protokół zdawczo-odbiorczy wraz ze zgłoszonymi uwagami i zarzutami; zatwierdzając protokół zdawczo-odbiorczy, właściwy minister rozpatrzy zgłoszone uwagi i zarzuty i ustali w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, które składniki majątkowe objęte protokółem zdawczo-odbiorczym stanowią część składową przedsiębiorstwa i przechodzą lub zostają przejęte wraz z nim na własność Państwa albo osób prawnych prawa publicznego; zatwierdzony protokół zdawczo-odbiorczy jest integralną częścią orzeczenia właściwego ministra o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa albo osób prawnych prawa publicznego. Z powyższego wynika, że orzeczenie o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego, określające składniki majątkowe przejmowanego przedsiębiorstwa, nie stanowiło samodzielnego orzeczenia o skutku przenoszącym własność na rzecz Państwa lub potwierdzającym przeniesienie własności z mocy prawa składników majątkowych wykazanych w protokole zdawczo-odbiorczym. Takim orzeczeniem, stwierdzającym nabycie przedsiębiorstwa z mocy prawa przez Państwo na podstawie ustawy nacjonalizacyjnej jest orzeczenie właściwego - ze względu na rodzaj przedsiębiorstwa - ministra, wydawane na podstawie art. 2 ust. 7 w zw. z art. 3 ust. 5 ustawy nacjonalizacyjnej. Normatywne określenie funkcji protokołu zdawczo-odbiorczego w przepisach § 71 - § 75a rozporządzenia jako spisu składników majątkowych przejmowanego z mocy prawa przedsiębiorstwa, stanowiącego integralną część orzeczenia właściwego ministra o przejściu (art. 2 ustawy nacjonalizacyjnej) lub przejęciu (art. 3 ustawy nacjonalizacyjnej) przedsiębiorstwa na własność Państwa oznacza, że orzeczenie zatwierdzające protokół zdawczo-odbiorczy stanowi jedynie prawnie określoną formę oceny prawidłowości sporządzenia tego protokołu i zarazem oceny zasadności zgłoszonych wobec tego protokołu uwag i zarzutów. Brak jest w ocenie Sądu podstaw prawnych do przypisywania orzeczeniu o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego skutku przejęcia konkretnych składników majątkowych przedsiębiorstwa na rzecz Państwa z racji, że składniki te konkretyzowane są dopiero w protokole zdawczo-odbiorczym, ponieważ źródłem mocy prawnej orzeczenia ministra w zakresie stwierdzenia przejścia własności przedsiębiorstwa na rzecz Państwa jest ustawa nacjonalizacyjna, w której wskazano jedynie na orzeczenie właściwego ministra o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na rzecz Państwa (art. 2 ust. 7 w zw. z art. 3 ust. 5 ustawy nacjonalizacyjnej). Nie wskazano natomiast w ustawie nacjonalizacyjnej, aby w sferze konkretyzowania skutków prawnych przejęcia określonych składników majątkowych przedsiębiorstwa miało być wydawane odrębne orzeczenie o jakimkolwiek znaczeniu prawnorzeczowym. Skoro zaś normatywnym źródłem orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego są przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa, wydanego na podstawie art. 2 ust. 7, art. 3 ust. 5 i art. 10 ustawy nacjonalizacyjnej, to charakter prawny orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego powinien być określany przez pryzmat celu, któremu służy powołane rozporządzenie, jako określające procedurę przejęcia przedsiębiorstwa, a nie prawnomaterialne skutki tego przejęcia. Orzeczenie o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego posiada więc jedynie prawnoprocesowy, a nie prawnomaterialny charakter. Orzeczenie to nie może zatem wywoływać skutków prawnomaterialnych w sferze rzeczowej, lecz pełni jedynie rolę procesowego uznania protokołu zdawczo-odbiorczego za odpowiadający normatywnym wymogom jego sporządzenia. Skutki prawnomaterialne w sferze rzeczowej wywołuje natomiast orzeczenie o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa, wydawane na podstawie przepisów ustawy nacjonalizacyjnej. Z powyższego wynika, że nie ma przeszkód w kontynuowaniu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Leśnictwa z dnia [...] kwietnia 1950 r., stąd nie było podstaw do zawieszenia tego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k. p. a. W związku z tym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.", w pkt I. sentencji uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 kwietnia 2009 r. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II. sentencji zapadło na podstawie art. 152 p. p. s. a. O kosztach postępowania orzeczono w pkt III. sentencji na podstawie art. 200 p. p. s. a. w związku z art. 205 § 2 p. p. s. a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).