IV SA/Wa 716/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na handel równoległy środkiem ochrony roślin oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na handel równoległy środkiem ochrony roślin [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy: Spółka A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (wskazywana dalej jako "skarżąca") wnioskiem z 28 sierpnia 2014 r. wystąpiła o wydanie pozwolenia na handel równoległy środkiem ochrony roślin [...]. We wniosku wskazała, że środek ten został dopuszczony do obrotu w Republice [...], pod nazwą handlową [...], na mocy zezwolenia nr [...]. Jako produkt referencyjny wskazała środek ochrony roślin [...] dopuszczony do obrotu zezwoleniem Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi nr [...] z [...] listopada 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] listopada 2014 r. nr [...] odmówił skarżącej wydania wnioskowanego przez nią pozwolenia. W uzasadnieniu wskazał, że w wyniku porównania składów chemicznych środka ochrony roślin [...] dopuszczonego do obrotu w Republice [...] oraz środka ochrony roślin [...], dopuszczonego do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, stwierdzono jakościowe różnice w składach ww. środków ochrony roślin. Środki te nie są więc równoważne pod względem występujących w nich dodatkowych składników, co jest warunkiem koniecznym dla uzyskania pozwolenia na handel równoległy, mając na uwadze art. 52 ust. 3 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1107/2009 dotyczącego wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin i uchylającego dyrektywy Rady 79/117/WE i 91/414/EWG. Skarżąca niezgadzając się z powyższą decyzją zwróciła się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2014 r. Wskazał, że pismem z 23 września 2014 r. zwrócił się do [...] urzędu właściwego w sprawach dopuszczania środków ochrony roślin do obrotu ([...]) z prośbą o przesłanie informacji dotyczących składu środka ochrony roślin [...] dopuszczonego do obrotu na terytorium Republiki [...];- zezwolenie nr [...]. Przy piśmie z 26 września 2014 r. ww. urząd przesłał informacje odnoszące się do składu przedmiotowego środka. W wyniku porównania składów środków ochrony roślin [...] i [...] stwierdzono, iż tylko i wyłącznie identycznym składnikiem jest substancja czynna mankozeb, zaś pozostałe formulanty wchodzące w skład tych środków są różne pod względem jakościowym. Na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] listopada 2014 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca podniosła, że z treści pisma z 23 września 2014 r. wynika, iż organ zwrócił się o porównanie dwóch różnych środków: [...] i [...] (prawidłowa nazwa). W konsekwencji powyższego mogły wynikać drastyczne różnice w składzie. Zdaniem skarżącej skoro zapytanie zostało błędnie sformułowane to i zaskarżona decyzja została wydana na podstawie błędnych danych. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu skargi wyjaśnił, iż rzeczywiście w uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2014 r, błędnie wskazano nazwę środka ochrony roślin zamiast środka ochrony roślin [...] wpisano [...]. Zwrócił jednakże uwagę, iż w ww. decyzji podano prawidłowy numer zezwolenia na dopuszczenie do obrotu środka ochrony roślin w Republice [...] tj. [...]. Podał, że postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2015 r. Minister sprostował oczywistą omyłkę pisarską w ww. decyzji. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż z dokumentów będących w posiadaniu Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi wynika, iż informacje dotyczące składu środka ochrony roślin, przesłane przez [...] urząd właściwy w sprawach dopuszczania środków ochrony roślin do obrotu ([...]), odnoszą się do środka ochrony roślin [...] o numerze zezwolenia [...], który to numer zezwolenia został wpisany poprawnie w części uzasadnienia decyzji z [...] grudnia 2014 r. Jednocześnie wskazano, iż odpowiedź ww. organu obejmowała także dodatkowe środki ochrony roślin w tym środek [...] o numerze zezwolenia [...], co mogło przyczynić się do wpisania niewłaściwej nazwy środka. Ponadto odnosząc się do wniosku skarżącej z 9 stycznia 2015 r. o przedstawienie w formie pisemnej protokołu rozbieżności w składzie środków, które stały się podstawą wydania decyzji odmownej wskazał, iż w świetle art. 63 ust. 2 lit. f) rozporządzenia nr 1107/2009 ujawnienie informacji o pełnym składzie środka ochrony roślin uważane jest za naruszenie ochrony interesów handlowych zaś informacje te uznawane są za informacje poufne. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 26 maja 2015 r. skarżąca wyjaśniła, iż pytanie Ministerstwa nie zostało błędnie sformułowane. Z informacji ustnych posiadanych przez skarżącą wynika, że omyłka co do określenia substancji nastąpiła w Ministerstwie [...] ([...]). Minister podał, że okoliczność na którą powołuje się skarżąca stanowi podstawę do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania i nie rzutuje na ocenę zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że organ polski działał w zaufaniu do włoskiego Ministerstwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Zakres postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym determinowany jest fundamentalną funkcją tego postępowania, czyli oceną z punktu widzenia zgodności z prawem procesu konkretyzacji norm prawa administracyjnego materialnego w określonym stanie faktycznym (por. H. Knysiak-Molczyk [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 358, K. Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, Samorząd Terytorialny 2002 nr 7-8 str. 57). W związku z tym wskazać należy, że zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na handel równoległy środkiem ochrony roślin [...]. Przepis stanowiący podstawę jej wydania, tj. art. 52 ust. 3 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1107/2009 dotyczącego wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin i uchylającego dyrektywy Rady 79/117/WE i 91/414/EWG, mający zastosowanie w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o środkach ochrony roślin (Dz. U., poz. 455) stanowi, że środek ochrony roślin, który uzyskał zezwolenie w jednym państwie członkowskim (państwie członkowskim pochodzenia), może, z zastrzeżeniem wydania pozwolenia na handel równoległy, być wprowadzany, wprowadzany do obrotu i stosowany w innym państwie członkowskim (państwie członkowskim wprowadzenia), jeżeli to państwo członkowskie ustali, że skład danego środka ochrony roślin jest identyczny ze składem środka ochrony roślin, który uzyskał już zezwolenie na jego terytorium (środka referencyjnego). Wniosek składany jest właściwemu organowi państwa członkowskiego wprowadzenia. Zgodnie z art. 52 ust. 2 tego rozporządzenia pozwolenia na handel równoległy udziela się zgodnie z procedurą uproszczoną w terminie 45 dni roboczych od otrzymania kompletnego wniosku, jeśli środek ochrony roślin, który ma zostać wprowadzony, jest identyczny w rozumieniu ust. 3. Państwa członkowskie dostarczają sobie nawzajem, na wniosek, informacje niezbędne do oceny, czy środki są identyczne, w terminie 10 dni roboczych od otrzymania wniosku o ich dostarczenie. Przepis art. 52 ust. 2 rozporządzenia definiuje kiedy środki ochrony roślin uważa się za identyczne ze środkami referencyjnymi, stanowiąc że dzieje się tak, gdy: a) zostały one wytworzone przez to samo przedsiębiorstwo lub przez przedsiębiorstwo powiązane lub na licencji zgodnie z takim samym procesem produkcyjnym; b) są one identyczne pod względem specyfikacji i zawartości substancji czynnych, sejfnerów i synergetyków oraz pod względem rodzaju formy użytkowej; oraz c) są takie same lub równoważne pod względem występujących w nich składników obojętnych oraz rozmiaru opakowania, materiału lub postaci oraz pod względem potencjalnego niekorzystnego wpływu na bezpieczeństwo środka w odniesieniu do zdrowia ludzi lub zwierząt lub środowiska. W przedmiotowej sprawie kwestią sporną było ustalenie, czy środek, który objęty został wnioskiem skarżącej o dopuszczenie może być uznany za identyczny w powyższym rozumieniu. Organ wydał swoje rozstrzygnięcia na podstawie pisma z 26 września 2014 r. w którym włoskie ministerstwo przesłało informacje odnoszące się do składu przedmiotowego środka. W wyniku porównania składów środków ochrony roślin [...] i [...] stwierdzono, iż tylko i wyłącznie identycznym składnikiem jest substancja czynna mankozeb, zaś pozostałe formulanty wchodzące w skład tych środków są różne pod względem jakościowym. Co prawda w uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2014 r, błędnie wskazano nazwę środka ochrony roślin zamiast środka ochrony roślin [...] wpisano [...]. Jednak w ww. decyzji podano prawidłowy numer zezwolenia na dopuszczenie do obrotu środka ochrony roślin w Republice [...] tj. [...], a postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2015 r. Minister sprostował oczywistą omyłkę pisarską w ww. decyzji. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż z dokumentów będących w posiadaniu Ministerstwa Rolnictwa i:Rozwoju Wsi wynika, iż informacje dotyczące składu środka ochrony roślin, przesłane przez [...] urząd właściwy w sprawach dopuszczania środków ochrony roślin do obrotu ([...]), odnoszą się do środka ochrony roślin [...] o numerze zezwolenia [...], który to numer zezwolenia został wpisany poprawnie w części uzasadnienia decyzji z [...] grudnia 2014 r. Jednocześnie wskazano, iż odpowiedź ww. organu obejmowała także dodatkowe środki ochrony roślin w tym środek [...] o numerze zezwolenia [...], co mogło przyczynić się do wpisania niewłaściwej nazwy środka. Omyłka ta nie zmienia jednak merytorycznej poprawności działania organu i treści wystąpienia, bowiem o tożsamości w rozumieniu przywołanych wyżej przepisów rozporządzenia decyduje m.in. skład porównywanych produktów. Dodatkowo Sąd wskazuje, że na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 26 maja 2015 r. skarżąca wyjaśniła, iż pytanie Ministerstwa nie zostało błędnie sformułowane. Prawidłowo również organ wskazał (odnosząc się do wniosku skarżącej z 9 stycznia 2015 r. o przedstawienie w formie pisemnej protokołu rozbieżności w składzie środków, które stały się podstawą wydania decyzji odmownej), iż w świetle art. 63 ust. 2 lit. f) rozporządzenia nr 1107/2009 ujawnienie informacji o pełnym składzie środka ochrony roślin uważane jest za naruszenie ochrony interesów handlowych, zaś informacje te uznawane są za informacje poufne. Odnosząc się do twierdzeń przedstawionych na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 26 maja 2015 r., podczas których skarżąca wskazała, że omyłka co do określenia substancji nastąpiła w Ministerstwie [...] ([...]), waśnić trzeba, że Sąd nie mógł wziąć tych informacji pod uwagę, jako rzutujących na ocenę zaskarżonej decyzji. Po pierwsze informacja ta nie ma formy dokumentu, a zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Oświadczenie strony nie stanowi takiego dokumentu, więc Sąd nie mógł z urzędu (bowiem strona nie złożyła stosownego wniosku) przeprowadzić dowodu z treści tego oświadczenia. Należy wskazać, że przeprowadzenie dowodu przez sąd administracyjny służy nie ustaleniu stanu faktycznego sprawy, co należy do obowiązków organu administracyjnego, lecz ocenie tego, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie dokonały jego właściwej kwalifikacji prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 539/09, LEX nr 596920). Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Regułą obowiązującą w postępowaniu sądowym jest zatem, rozpoznawanie i rozstrzygnie sprawy przez Sąd na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ administracji publicznej (art. 133 § 1 powołanej ustawy). Jak wskazał NSA w wyroku z 7 lutego 2006 r., II GSK 359/05, LEX nr 216130 "Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 P.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń". Ustalenia oparte na dowodach spóźnionych, nie spełniają zaś tego kryterium, gdyż stanowią faktyczną podstawę do wysunięcia wniosków, które wykraczają poza ocenę, czy materiał dowodowy zebrany w toku postępowania odpowiada wymaganiom stawianym przez przepisy. Sąd, w związku z powyższym, bazując na aktach sprawy, nie dopatrzył się w działaniach organów orzekających istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a tylko naruszenie o tym charakterze mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji. Skoro organ dokonał w obu decyzjach prawidłowej wykładni prawa oraz zgodnych z procedurą ustaleń w zakresie stanu faktycznego i prawidłowej subsumcji tego stanu faktycznego do właściwych norm prawa, to brak jest podstaw do stwierdzenia wadliwości decyzji. Jednocześnie należy wyjaśnić, że podnoszona przez stronę kwestia błędu dokonanego przez administrację włoską nie mogła stanowić, jako okoliczność niepoparta dowodem, przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Niezależnie bowiem od przyjętego poglądu prawnego (tj. uznania, że stwierdzenie przez sąd przesłanki do wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie może stanowić wyłączonej podstawy do uchylenia decyzji ostatecznej, albowiem wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nie znanych organowi, który wydał decyzję, nie jest równoznaczne z dopuszczeniem się przez tenże organ naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2008 r., I FSK 157/07, LEX nr 466073, wyrok NSA z 12 maja 2005 r., FSK 2045/04, LEX nr 172161, J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z 6 stycznia 1999 r., III SA 4728/97, OSP 2000/1/16; A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 392), albo przyjęcia, że naruszenie prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. powinno być pojmowane w sposób bardziej zobiektywizowany, tj. że każda podstawa wznowieniowa jest tożsama z naruszeniem prawa i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji - gwoli przykładu wskazać można J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 341-342; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 529;), w ocenie Sądu brak jest wystarczająco udokumentowanych podstaw do uznania, że przesłanka taka wystąpiła. Z tych względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organowi orzekającemu w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji, bowiem w rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy wydając kwestionowaną decyzję podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i merytorycznego załatwienia sprawy, dokonując przy tym prawidłowej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, w sposób wyczerpujący zebrał i dokonał prawidłowej oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a ustalone okoliczności faktyczne sprawy znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.