IV SA/Wa 723/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz J. K. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. po rozpatrzeniu odwołania L. i J. B. uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza P. nr [...] z dnia [...] stycznia 2011r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki nr Ew. [...] położonej we wsi K., gm. P. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że działka, na której jest planowana inwestycja stanowi współwłasność, a jeden ze współwłaścicieli tj. R. K. jest małoletni. W postępowaniu reprezentuje go matka J. K. Jest ona jednocześnie inwestorem przedsięwzięcia. W ocenie Kolegium interesy małoletniego nie są należycie reprezentowane przez matkę. W powołaniu na brzmienie art. 101 § 1-3 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego organ wywodzi, że rodzice nie mogą bez zezwolenia sądu opiekuńczego dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu ani wyrażać zgody na dokonywanie takich czynności przez dziecko. Czynności przekraczające zwykły zarząd mogą dotyczyć czynności faktycznych i prawnych np. sprzedaży, pozwolenia na budowę czy ustalenia warunków zabudowy. Czynność przekraczająca zwykły zarząd, a dotycząca majątku osoby pozostającej pod władzą rodzicielską dokonana bez zgody sądu opiekuńczego jest nieważna. Organ wywodzi, że skoro wniosek dotyczy majątku małoletniego konieczne jest uzyskanie zgody sądu opiekuńczego. Dalej zawarto wskazówkę, że organ I instancji winien ustalić daty urodzenia R. K. i R. K. tj. czy są to osoby małoletnie. Następnie winien zwrócić się do inwestora (J. K.) czy wniosek o ustalenie warunków zabudowy składa w imieniu własnym, czy również w imieniu dzieci. Ponadto winien ustalić czy J. K. uzyskała zgodę sądu opiekuńczego na dokonywanie czynności przekraczających zwykły zarząd. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniosła J. K. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając nieprawidłowe zastosowanie przepisów art. 101 Kodeksu rodzinnego w zw. z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkujące błędnym przyjęciem, iż decyzja o warunkach zabudowy może być wydana po otrzymaniu zgody sądu opiekuńczego. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że niezasadnie organ zastosował przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja taka nie prowadzi do zmian w sferze prawa rzeczowego i nie ma charakteru rozstrzygającego, które mogłoby ograniczyć cudze prawa do nieruchomości. Nadto ustawa nie przewiduje, aby przy składaniu wniosku o wydanie warunków zabudowy konieczne było złożenie dokumentu potwierdzającego prawo własności inwestora do działki, na której planuje inwestycję. Zdaniem skarżącej przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego dotyczące zarządu majątkiem małoletniego nie znajdują w niniejszej sprawie zastosowania. Reprezentacja małoletniego, a co za tym idzie zakres czynności zwykłego zarządu lub przekraczające zwykły zarząd są dla tego postępowania okolicznościami nieistotnymi. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuca rażące naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci błędnej interpretacji przepisów art. 101 kro w zw. z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącej zgoda sądu opiekuńczego nie jest potrzebna dla czynności nie mających charakteru czynności rozporządzających lub zobowiązujących. Taki charakter ma postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie należy stwierdzić, że argumentacja zaprezentowana w skardze zasługuje na aprobatę i została ona uwzględniona przez sąd orzekający. Organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji ustalającą warunki zabudowy z przyczyn pozostających poza sferą prawa administracyjnego, zarówno materialnego, jak i procesowego. Otóż uznał, że osoba małoletnia na udział w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, tudzież na wystąpienie z wnioskiem o wydanie takiej decyzji, musi uzyskać zgodę sądu opiekuńczego, są to bowiem czynności przekraczające zwykły zarząd majątkiem małoletniego. Dalej zawarł wskazówkę, że organ I instancji musi ustalić podmiot (ewentualnie podmioty), który wystąpił o wszczęcie tegoż postępowania. Zaczynając od ostatniej kwestii należy stwierdzić, że z akt postępowania administracyjnego bezspornie wynika, że osobą składającą wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, czyli inwestorem jest wyłącznie J. K. Tym samym nie może być mowy, aby małoletni współwłaściciel, który nie występuje z takim żądaniem był zobowiązany do uzyskania zgody sądu opiekuńczego na dokonywanie czynności, której w istocie nie ma zamiaru i woli dokonywania. Pozostaje zatem do rozważenia czy w świetle obowiązujących przepisów wymagana jest zgoda sądu opiekuńczego na udział w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy małoletniemu przysługuje uprawnienie właścicielskie do nieruchomości, na której planowana jest zabudowa. Niewątpliwie dzieci inwestora, w tym małoletni R. K., są współwłaścicielami nieruchomości, której dotyczą warunki zabudowy. Okoliczność powyższa jest bezsporna. Z tego tytułu podmioty te są uczestnikami postępowania, czyli mają zapewniony w nim udział. Przejawia się on w tym, że organ ma obowiązek doręczać tym podmiotom wydane rozstrzygnięcia, powiadamiać o czynnościach prowadzonych w toku, tudzież są osobami uprawnionymi do kwestionowania wydanych orzeczeń. Nie oznacza to jednak, że osoby te pełnią rolę inicjatora postępowania i dokonują czynności o charakterze rozporządzającym czy zobowiązującym w stosunku do przedmiotu swej własności. Przysługują im jedynie uprawnienia o charakterze procesowym, polegające na tym, że mogą się wypowiedzieć co do zamierzeń inwestycyjnych wnioskodawcy w świetle przepisów regulujących warunki zabudowy, jednakże inwestycja na tym etapie w żadnym zakresie nie rozstrzyga o ich uprawnieniach właścicielskich do terenu, na którym jest planowana. Jak trafnie przywołano w skardze art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to, że w tym postępowaniu kwestie własności terenu inwestycyjnego nie mają żadnego znaczenia. Decyzja o warunkach nie przysparza praw ani nie ogranicza uprawnień właściciela. Wyznacza jedynie jakiego rodzaju sposób zagospodarowania może być dopuszczony na danym terenie w świetle obowiązujących przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Dopiero na etapie ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę kwestia własności staje się okolicznością mającą znaczenie. Stanowi o tym art. 33 ust. 2 pkt 2) ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006r, Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Mianowicie do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć m. in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tymczasem powołany przez Kolegium art. 101 § 3 kro stanowi, że rodzice nie mogą bez zezwolenia sądu opiekuńczego dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Jak wypowiedział się Sąd Najwyższy, co prawda na gruncie procedury cywilnej, art. 101 § 3 kro wymaga "zezwolenia Sądu opiekuńczego jedynie dla czynności o charakterze majątkowym, które przekraczają zakres zwykłego zarządu. Nie dotyczy on aktów procesowych o charakterze dyspozycyjnym. W tym zakresie mają, bowiem, zastosowanie odpowiednie przepisy kodeksu postępowania cywilnego." (vide postanowienie Sądu Najwyższego z dnia z dnia 17 października 2000 r. sygn. akt I CKN 319/00, Lex 536776). Takim aktem dyspozycyjnym jest udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze uczestnika. Taka aktywność nie jest czynnością majątkową, co do której znalazłby zastosowanie art. 101 § 3 kro. Wobec powyższego stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. zawarte w zaskarżonej decyzji należy uznać za błędne, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego aktu. Obecnie Kolegium zobowiązane będzie rozpatrzyć merytorycznie odwołanie L. i J. B. od decyzji Burmistrza P. nr [...] z dnia [...] stycznia 2011r. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Pkt 2 wyroku znajduje uzasadnienie w treści art. 152 P.p.s.a., o kosztach natomiast Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.