IV SA/Wa 723/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.),, sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi W. I. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozłożenia na raty nałożonej kary pieniężnej oddala skargę Przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "organ odwoławczy", "GIOŚ") z [...] grudnia 2015 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "organ I instancji") znak: [...], z dnia [...] września 2015r., odmawiającą W. I., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą M., rozłożenia na raty należności z tytułu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 80 000,00 zł, wymierzonej decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2013r., znak: [...]. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu 16 kwietnia 2015r. do organu I instancji wpłynął wniosek W. I. (dalej: "skarżący"), w którym zwrócił się o rozłożenie na raty należności wynikającej z kary pieniężnej nałożonej przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska decyzją znak: [...] z dnia [...] stycznia 2013r. Decyzją z dnia [...] września 2015r. organ I instancji odmówił skarżącemu rozłożenia na raty należności z tytułu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 80 000,00 zł, wymierzonej ww. decyzją GIOŚ z dnia [...] stycznia 2013 r. Przedmiotowa decyzja została wydana w trybie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji wykazano, że udzielenie ulgi w postaci rozłożenia spłaty należności na raty byłoby pozbawione podstaw prawnych, bowiem ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w żaden sposób nie reguluje trybu rozkładania na raty, umorzenia lub odraczania terminu płatności kar pieniężnych, jak również nie zawiera odesłania do przepisów innych ustaw w tym zakresie. Pismem z dnia 21 września 2016 r. skarżący złożył odwołanie od decyzji organu I instancji. Podniósł, że brak w ustawie o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów odpowiednich regulacji dotyczących trybu rozkładania na raty, umorzenia lub odraczania terminu płatności kar pieniężnych, nie stanowi przeszkody dla rozłożenia na raty kary pieniężnej wynikającej z omawianej ustawy, bowiem "co nie jest zabronione - jest dozwolone". Skarżący podkreślił również, że "zasada sprawiedliwości i słuszności powinna mieć pierwszeństwo nad zasadą ścisłego prawa" oraz wskazał na niesłuszną, w jego ocenie, wysokość nałożonej na niego kary pieniężnej. Ponownie rozpatrując sprawę GIOŚ zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyjaśnił, że analiza przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów wykazała, iż nie odnosi się ona w żaden sposób do kwestii odraczania lub rozkładania na raty zapłaty kary pieniężnej, nałożonej przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w związku z międzynarodowym przemieszczaniem odpadów, w trybie przepisów rozdziału 9 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Nakładana na podstawie ww. ustawy kara pieniężna jest sankcją nakładaną w związku z naruszeniem warunków określonych w tej ustawie lub w zezwoleniu na międzynarodowe przemieszczenie odpadów lub niezgodne z oświadczeniem zawartym w zgłoszeniu, dotyczącym planowanego przemieszczenia odpadów. Sankcja ta ma charakter pieniężny. Nieodłączną cechą każdego rodzaju świadczenia, w tym również kary pieniężnej, jest określenie terminu jej płatności oraz zasad rozkładania jej na raty, umarzania, odraczania itp., jako prawnie dopuszczalnych odstępstw w tym zakresie. W związku z tym, dopuszczalność rozłożenia na raty i odroczenia spłaty kary pieniężnej musi wynikać wprost z treści ustawy statuującej określony rodzaj kary pieniężnej lub wynikać z ustawy, do stosowania której odsyła ustawa statuująca określony rodzaj kary pieniężnej. Organ odwoławczy zauważył także, iż w ustawie o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów brak jest również odesłania do stosowania przepisów innych ustaw w tym zakresie. Organ odwoławczy zauważył, iż kary pieniężne nakładane w trybie ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, przekazywane są na rachunek Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska, na podstawie art. 402 ust. 8a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013r. poz.1232 ze zm.), a zatem są przychodami Narodowego Funduszu jako jednostki sektora finansów publicznych. Przychody te są dochodami publicznymi w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 885 ze zm.). Częściowo, w 20 procentach, na podstawie art. 402 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, stanowią one bezpośrednio dochód budżetu państwa, a w pozostałej części, stanowią dochód Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska, który stanowi państwową osobę prawną, należącą do sektora finansów publicznych. Ten podział przychodu pochodzącego z kar wymierzonych m.in. na podstawie ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów pomiędzy budżet państwa i przychód Narodowego Funduszu powoduje, że jedna część tego przychodu stanowi niepodatkową należność budżetową a druga część stanowi niepodatkową należność pozabudżetową. Jak wskazał organ odwoławczy, ta dwudzielność niepodatkowych należności publicznoprawnych na budżetowe i pozabudżetowe nie znalazła w ww. ustawie o finansach publicznych jednolitego uregulowania. Główny Inspektor Ochrony Środowiska podtrzymał zatem stanowisko organu I instancji. Wskazał, że do czasu jednoznacznego określenia przez ustawodawcę, które publicznoprawne należności pieniężne powinny zostać objęte wymogiem stosowania przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015r. poz. 613 ze zm.), czy też ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 885 ze zm.), w odniesieniu do kar pieniężnych nakładanych w trybie przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, nie mają zastosowania przepisy ww. ustaw. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał iż powyższe stanowisko wynika również z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2015r., sygn. akt II GSK 1714/14. Odnosząc się do naruszenia przez organ I instancji art. 10 k.p.a., GIOŚ zauważył, iż wskazane naruszenie zostało usunięte, gdyż organ odwoławczy pismem z dnia 18 listopada 2015r., znak: [...], poinformował skarżącego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w niniejszej sprawie w trybie art. 10 k.p.a. Strona nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia. W opinii GIOŚ, uchybienie organu I instancji w powyższym zakresie, nie narusza przepisów postępowania w stopniu wymagającym wyeliminowania ww. decyzji z obrotu prawnego. Pismem z dnia 11 lutego 2016 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2015 r. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, jako sprzecznych z prawem. Skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów tj.: 1) art. 55, w związku z art. 60 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych poprzez niezastosowanie ww. przepisów w niniejszej sprawie na zasadzie analogii, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji o odmowie rozłożenia na raty należności z tytułu administracyjnej kary pieniężnej, pomimo istnienia przesłanek do wydania decyzji o rozłożeniu na raty ww. należności; 2) art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez orzeczenie organu na niekorzyść obywatela, bez uwzględnienia jego interesu, pomimo iż nie był on sprzeczny z ogólnym interesem społecznym, jak również pomimo braku jasnych uregulowań dotyczących niepodatkowych należności budżetowych i pozabudżetowych oraz zróżnicowanego orzecznictwa. W uzasadnieniu skargi, skarżący wyjaśnił, że wpływy z tytułu kar pieniężnych nakładanych na podstawie ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów przekazywane są na rachunek Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska [dalej NFOŚ], a zatem są dochodami publicznymi w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Częściowo, w 20 % stanowią one bezpośrednio dochód budżetu państwa (na podstawie ustawy Prawo ochrony Środowiska), a w pozostałej części stanowią dochód NFOŚ (tj. niepodatkową należność pozabudżetową). Art. 60 ustawy o finansach publicznych przewiduje, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, są w szczególności wymienione w tym przepisie dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Przepis ten wymienia 8 rodzajów należności budżetowych, jednakże wyliczenie to nie jest katalogiem zamkniętym, a zatem część kary pieniężnej, która przekazywana jest do WIOŚ, który nie jest organem podatkowym, jako dochód do budżetu państwa, stanowi niepodatkową należność budżetową, mającą jednak charakter należności publicznoprawnej w rozumieniu art. 60 ustawy finansach publicznych. Ustawa o finansach publicznych w art. 61 określa organy właściwe do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60. Z kolei art. 64 ust. 1 stanowi, że właściwy organ, na wniosek zainteresowanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań, z tytułu należności, o których mowa w art. 60, a zatem dotyczy to umarzania w całości albo w części należności, odraczania ich spłat lub rozkładania ich spłat na raty. Natomiast art. 67 ww. ustawy nakazuje do spraw nieuregulowanych tą ustawą stosować przepisy kodeksu administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Skarżący zarzucił, że GIOŚ błędnie uznał, iż brak jednolitych regulacji co do wszystkich niepodatkowych należności budżetowych i pozabudżetowych, nie pozwala zastosować w sprawie analogicznie przepisów art. 55 w związku z art. 60 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, a tym samym - wydać decyzji o rozłożeniu na raty wymierzonej skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej. Skarżący przywołał fragmenty wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2013r., sygn. akt IV SA/Wa 1419/13 i wskazał, że w jego ocenie, organ powinien był zastosować w niniejszej sprawie ww. przepisy ustawy o finansach publicznych, a w konsekwencji zastosować art. 67a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa, który zawiera przesłanki pozytywne możliwości rozłożenia na raty, a które to przesłanki spełnił Skarżący, bowiem w sprawie zachodzi uzasadniony ważny interes Skarżącego. W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał m.in., iż dopuszczalność rozłożenia na raty i odroczenia spłaty kary pieniężnej musi wynikać wprost z treści ustawy statuującej określony rodzaj kary pieniężnej lub wynikać z ustawy, do stosowania której odsyła ustawa statuująca określony rodzaj kary pieniężnej. Zauważył, iż analiza przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów wykazała, że ustawa ta nie zawiera w swej treści żadnych przepisów regulujących tryb rozłożenia na raty i odroczenia spłaty kary pieniężnej. Brak również w ww. ustawie odesłania do stosowania przepisów innych ustaw w tym zakresie. Z uwagi na powyższe uznał, iż nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, jakoby w niniejszej sprawie miały zastosowanie przepisy art. 55, w związku z art. 60 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013r., poz. 885 ze zm.), a w konsekwencji przepis art. 67a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015r., poz. 613 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z przytoczonych regulacji wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd w składzie orzekającym stwierdził, że w niniejszej sprawie organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa w sposób, który obligowałoby do uchylenia zaskarżonej decyzji, bądź stwierdzenia jej nieważności. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2015 r. którą utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, którą odmówiono skarżącemu rozłożenia na raty należności z tytułu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 80 000,00 zł, wymierzonej decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2013r. Na wstępie należy wyjaśnić, iż decyzja GIOŚ z dnia [...] stycznia 2013 r. została wydana w trybie przepisów art. 32-34 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U. Nr 124, poz. 859 ze zm.). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1714/14 i przyjmuje go jako własny. Otóż NSA ww. wyroku zauważył, iż ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w rozdziale 9 – "Kary pieniężne" reguluje, w art. 32 i art. 33, w jakich przypadkach Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nakłada na odbiorcę, wysyłającego i transportującego odpady karę pieniężną. Przepis art. 34 ww. ustawy określa, jakie okoliczności przy ustalaniu wysokości kary organ jest zobligowany do wzięcia pod uwagę. Natomiast ostatni z przepisów rozdziału 9 – art. 35 dotyczy wykonania nałożonej kary pieniężnej określając: w ust. 1, że jej wykonanie przez organ ulega zawieszeniu do czasu uprawomocnienia się decyzji; w ust. 2 na rachunek, którego z organów jako właściwego należy wnieść nałożoną karę; w ust. 3 jaki jest termin uiszczenia kary i od kiedy należy go liczyć; w ust. 4 jakie czynności podejmie organ w przypadku bezskutecznego upływu terminu do uiszczenia kary. Zdaniem NSA rozdział ten w sposób wyczerpujący i kompletny reguluje kwestię nakładania kar i nie zawiera przepisu bądź przepisów przewidujących możliwość rozłożenia na raty kary, prolongaty jej płatności bądź jej umorzenia w całości lub części. Nie zawiera również przepisów regulujących tryb postępowania umożliwiającego rozpoznanie sprawy w którymkolwiek z wymienionych przedmiotów. Przenosząc więc powyższe rozważania NSA na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonej decyzji było prawidłowe. Jak wskazał GIOŚ, analiza przepisów ustawy międzynarodowym przemieszczaniu odpadów wykazała, iż nie odnosi się ona w żaden sposób do kwestii odraczania lub rozkładania na raty zapłaty kary pieniężnej, nałożonej przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w związku z międzynarodowym przemieszczaniem odpadów, w trybie przepisów rozdziału 9 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Nakładana na podstawie ww. ustawy kara pieniężna jest sankcją nakładaną w związku z naruszeniem warunków określonych w tej ustawie lub w zezwoleniu na międzynarodowe przemieszczenie odpadów lub niezgodne z oświadczeniem zawartym w zgłoszeniu, dotyczącym planowanego przemieszczenia odpadów. Sankcja ta ma charakter pieniężny. Nieodłączną cechą każdego rodzaju świadczenia, w tym również kary pieniężnej, jest określenie terminu jej płatności, oraz zasad rozkładania jej na raty, umarzania, odraczania itp., jako prawnie dopuszczalnych odstępstw w tym zakresie. W związku z tym, dopuszczalność rozłożenia na raty odroczenia spłaty kary pieniężnej musi wynikać wprost z treści ustawy statuującej określony rodzaj kary pieniężnej lub wynikać z ustawy, do stosowania której odsyła ustawa statuująca określony rodzaj kary pieniężnej. Sąd nie podziela zarzutów skarżącego, iż w kontrolowanej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy Działu III Ordynacji podatkowej, co w konsekwencji skutkować powinno rozpoznaniem żądania umorzenia kary bądź jej rozłożenia na raty. Skarżący swój pogląd oparł na domniemaniu podlegania nieopodatkowanych należności publicznoprawnych, za jakie uznał kary nakładane w oparciu o ustawę o międzynarodowym transporcie odpadów, stanowiące przychody Narodowego Fundusz, o którym mowa w ustawie – Prawo ochrony środowiska i sposobu ich dystrybucji i redystrybucji w ramach rachunków bankowych zarządów województw i wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska, przepisom powołanego działu Ordynacji podatkowej. Zauważyć należy, że ustawa – Prawo ochrony środowiska w zakresie kar nakładanych mocą art. 32 i 33 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów reguluje, że kary te zaliczane są do przychodów NFOŚ oraz określa termin ich przekazywania przez wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska na rachunek bankowy Funduszu (art. 401 i 402 ustawy). Powołana ustawa – Prawo ochrony środowiska nie odnosi się w inny sposób do kar z tytułu naruszenia przepisów ustawy o międzynarodowym transporcie odpadów. Zawiera wyłącznie regulacje odnosząc się do kar związanych z odpadami za ich składowanie (art. 273 ust. 1 pkt 4 i ust. 2.) oraz związanych z przekroczeniem lub naruszeniem warunków korzystania ze środowiska, ustalonych decyzją w zakresie określonym w ust. 1 pkt 1 - 3, a także w zakresie magazynowania odpadów i emitowania hałasu do środowiska. Zgodnie z treścią art. 281 ust. 1 omawianej ustawy, wyłącznie to do tego rodzaju kar administracyjnych mieć będą zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej, przy czym należy mieć na uwadze treść ustępu 3 przywołanego przepisu. W kontrolowanej sprawie przesadzające znaczenie ma to, że ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie zawiera odesłania do zastosowania w zakresie kar w niej uregulowanych do przepisów ustawy o ochronie środowiska. Gdyby bowiem tak było, a więc gdyby ustawa o przemieszczaniu odpadów zawierała przepis umożliwiający w zakresie kar zastosowanie regulacji dotyczących kar administracyjnych za przekroczenie lub naruszenie warunków korzystania ze środowiska zawartych w ustawie – Prawo ochrony środowiska, możliwym byłoby odpowiednie zastosowanie, w sposób określony w tej ustawie, przepisów ustawy Ordynacja podatkowa. Reasumując powyższe, wobec treści ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, stwierdzić należy, że brak było podstaw do uwzględnienia skargi wywiedzionej przez W. I. od decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2015 r., która odpowiadała prawu – regulacjom ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, nie przewidujących, umarzania i rozkładania na raty kar za naruszenia w niej wymienionych. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.