IV SA/Wa 726/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi N. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego N. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu wniosku złożonego przez N. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 127 §3 kpa utrzymał w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2011 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego [...] z dnia [...] sierpnia 1946 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił następujący stan sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego [...] z dnia [...] sierpnia 1946 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył N. S. Rozpatrując ponownie sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że w myśl art. 157 § 1 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Na podstawie przepisu art. 157 § 3 kpa orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, jedną z okoliczności uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 kpa, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jest wystąpienie z żądaniem stwierdzenia nieważności aktu lub czynności, który nie jest decyzją administracyjną, lecz stanowi inna formę działania administracji, jak np. zaświadczenie, ugoda administracyjna czy czynność materialno – techniczna. W przedmiotowej sprawie strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego [...] z dnia [...] sierpnia 1946 r. potwierdzającego, że nieruchomość ziemska położona we wsi Z. o pow. 42,7040 ha, stanowiąca własność R. S. została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. B dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Zgodnie z w/w przepisem na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie będące własnością obywateli Rzeszy Niemieckiej, nie-Polaków i obywateli polskich narodowości niemieckiej. Zgodnie z postanowieniem § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 dekretu następował na wniosek właściwego wojewódzkiego urzędu ziemskiego. Przy czym z treści art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej wynika, że tytułem do wpisania na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej prawa własności nieruchomości ziemskich jest zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego, stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej według powołanych przepisów. Zaświadczenie sporządzane przez urzędy ziemskie, stwierdzające przejecie na własność Skarbu Państwa nieruchomości, a będące podstawą do wpisu w księgach wieczystych na rzecz Skarbu Państwa własności tej nieruchomości, nie były decyzjami administracyjnymi. Miały one jedynie znaczenie jako urzędowe poświadczenie faktu, że majątek został objęty zarządem państwowym. Organ wskazał, że z uwagi na to, że zaświadczenie nie jest decyzją administracyjną, to nie mają do niego zastosowania przepisy kpa, dotyczące wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę na powyższą decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł N. S., reprezentowany przez pełnomocnika. W uzasadnieniu skargi wskazał, że zaświadczenie stanowiące podstawę prawną do wpisu własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej było wadliwe ponieważ dotyczyło osoby nieżyjącej w dacie wydania zaświadczenia. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż w niej podniesione. Zgodnie bowiem z art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, Minister Gospodarki rozpoznając wniosek N. S. o ponowne rozpoznanie sprawy, naruszył przepis art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 kpa. Naruszenie to polegało na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji pierwszej instancji. Wskazać należy, iż przywołany art. 24 kpa razem z art. 25 kpa regulują kwestie wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenie organu od załatwienia sprawy, stwarzając przy tym warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest fakt, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Uregulowanie to ma na celu uniknięcie sytuacji, w której dana osoba, działając z upoważnienia piastuna funkcji organu, dwukrotnie bierze udział w wydaniu rozstrzygnięcia. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei może budzić uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. W doktrynie przyjmuje się, że art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 kpa, (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08 stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 kpa ma zastosowanie instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 kpa, a zatem pracownik, rozpatrując z upoważnienia organu ponownie sprawę podlega wyłączeniu wówczas, gdy brał udział w pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wskazać również należy, iż powyższe stanowisko potwierdza uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, w której NSA stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa. Jak wskazano w uzasadnieniu tej uchwały, przepisy prawa procesowego zawierają cały system gwarancji procesowych bezstronnego, sprawiedliwego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Do gwarancji tych należy zaliczyć instytucje procesowe ustanowione w zasadach ogólnych, w tym zasadę ogólną prawdy obiektywnej. Do instytucji procesowych zapewniających bezstronne i sprawiedliwe rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy należy zaliczyć instytucję wyłączenia pracownika, instytucję wyłączenia organu administracji publicznej oraz instytucję wyłączenia członka organu kolegialnego. Dalej NSA wskazał, że zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 kpa) trzeba ocenić, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika lub członka organu kolegialnego przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 kpa. NSA uznał, że kompetencje przyznane organom administracji publicznej nie przechodzą na aparat pomocniczy, który jedynie powołany jest do realizacji tej kompetencji w imieniu i na rachunek organu. Pracownicy aparatu pomocniczego powiązani zależnością organizacyjną nie gwarantują bezstronnego działania. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, zarówno decyzję wydaną w pierwszej instancji, jak również decyzję wydaną w drugiej instancji podpisała, działający z upoważnienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, K. P., sekretarz stanu. Biorąc pod uwagę uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. należy stwierdzić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu organu, nie może być uznany za osobę piastującą funkcję organu, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa. Wobec tego, wydanie zaskarżonej decyzji z upoważnienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji tego samego organu, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Naruszenie powyższego przepisu stanowi przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Jednocześnie mając na względzie podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się do zarzutów podniesionych w skardze. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, przy powtórnym rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, należy zastosować się do oceny prawnej w nim wyrażonej, przy czym jednocześnie wskazać należy, że w aktach administracyjnych brak dowodu potwierdzającego, że N. S. jest spadkobiercą R. S. Postanowienie stwierdzające nabycie spadku po R. S. zostało złożone dopiero w postępowaniu sądowym jako załącznik do skargi.