IV SA/Wa 738/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.),, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Krystyna Stępniak-Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2015 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę Zaskarżoną decyzją Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchylił w całości decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] stycznia 2014 r., ustalającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej na terenie gmin [...] i [...], składającej się ze 116 turbin wiatrowych o mocy 2,5 MW każda i łącznej mocy 290 MW i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zreferował przyczyny uchylenia w całości decyzji organu pierwszej instancji m. in. z uwagi na to, że raport, wraz z uzupełnieniami, nie spełnia wymogów określonych w art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 , poz. 1235 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ocenach", stąd nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; oceny tej nie zmienia dostarczenie przez inwestora dodatkowych wyjaśnień pismem z 24 października 2014 r.; wadami raportu są: 1. niepełne badania terenowe obejmujące ptaki i nietoperze: a) zbyt krótki czas obserwacji: - w okresie od grudnia 2007 r. do listopada 2011 r. przeprowadzono obserwacje w oparciu o 18 punktów kontrolnych; wyniki badań zostały zebrane i opracowane w załączniku do raportu pt. "Raport z monitoringu ornitologicznego. Analiza wpływu przedsięwzięcia na awifauny"; obserwacje w każdym z punktów kontrolnych trwały jedynie 20 min.; tak krótki czas obserwacji z dużym prawdopodobieństwem może skutkować istotnym niedoszacowaniem zarówno co do składu gatunkowego ptaków, jak i liczebności osobników; w przypadku badań przelotu ptaków długość poświęconego czasu na kontrole ma szczególne znaczenie dla poprawności uzyskanych tym sposobem danych; - biorąc pod uwagę, że badania przeprowadzone na potrzeby raportu zostały rozpoczęte w grudniu 2007 r., przyjęta metoda ich prowadzenia nie mogła być dostosowana do zalecanej w "Wytycznych w zakresie ocen oddziaływania elektrowni wiatrowych na ptaki" opracowanych przez Polskie Stowarzyszenie Elektrowni Wiatrowych, opublikowanych w 2008 r.; jednak pomimo tego, skrócenie długości czasu obserwacji z zalecanych 60 min. do 20 min. nie mieści się w granicach odchyleń od ogólnie przyjętych standardów, które mogłyby być zaakceptowane dla zastosowanej metodyki; dodatkowo - opisany sposób wykonanych obserwacji budzi wątpliwości co do ich poprawności, w zestawieniu z wynikami badań przeprowadzonych w maju i czerwcu 2013 r., które wykazały wysokie walory ornitologiczne tego obszaru; b) błędne rozplanowanie terminów kontroli w poszczególnych okresach fenologicznych: - prowadzenie cząstkowych obserwacji, tj. grudzień 2007 r. - czerwiec 2008 r. (zima - wiosna), lipiec - sierpień 2010 r. (lato) oraz wrzesień — listopad 2011 r. (jesień) pozwoliło na uzyskanie jedynie wyrywkowych danych z poszczególnych lat, które nie dają możliwości prześledzenia ciągłości, a następnie analizy występowania ptaków w miejscu planowanego przedsięwzięcia; ponadto nie zawsze zostały zachowane właściwe odstępy czasowe pomiędzy kolejnymi kontrolami; tak długie przerwy (32-dniowa pomiędzy badaniami z 20 maja 2008 r. oraz 21 czerwca w 2008 r. oraz 47-dniowa pomiędzy badaniami wykonanymi 12 października 2011 r. oraz 28 listopada 2011 r.) w sposób istotny wpływają na poprawność i zaniżają uzyskane dane awifaunistyczne; przekłada się to na niewłaściwe prognozowanie oddziaływań na ptaki, jakie wywoła funkcjonowanie planowanych turbin wiatrowych; trudno uznać za zasadne prowadzenie analiz dotyczących wykorzystania przestrzeni powietrznej przez ptaki na podstawie cząstkowych obserwacji prowadzonych wyrywkowo w różnych latach; - przedłożone pismem z 11 lipca 2013 r. w formie uzupełnienia raportu opracowanie "Cenzus gatunków lęgowych wraz z oceną oddziaływania projektowanych turbin wiatrowych w gminach [...] i [...] woj. [...]" mogłoby stanowić wystarczającą informację o obszarze w zakresie danych dotyczących okresu rozrodu i dyspersji polęgowej; jednak (z uwagi na wskazane wyżej błędy w rozplanowaniu ilościowej charakterystyki użytkowania terenu przez ptaki we wszystkich terminów obserwacji prowadzonych w trakcie badań na potrzeby raportu) uzupełnienie to nie może być podstawą do wnioskowania w zakresie ilościowej charakterystyki użytkowania terenu przez ptaki we wszystkich okresach ich rocznego cyklu życiowego; porównywanie i traktowanie jako komplementarne wyników badań prowadzonych w latach 2007-2011 z wynikami cenzusu (z maja i czerwca 2013 r.) jest bezzasadne, gdyż metodyka tych badań była inna, dotyczyła innego zasięgu terenu, a przede wszystkim obserwacje ukierunkowane były na pozyskanie innego rodzaju danych; - w związku z powyższym nie jest prawidłowe opieranie rozstrzygnięcia głównie na wynikach cenzusu, którego celem jest przede wszystkim oszacowanie liczebności i rozmieszczenia wybranych lęgowych gatunków rzadkich i średniolicznych na obszarze farmy wiatrowej oraz w rejonach do niej przylegających; cenzus lęgowy nie określa bowiem kluczowych z punktu widzenia oddziaływania farm wiatrowych na awifaunę ilościowych danych o natężeniu użytkowania przestrzeni powietrznej przez ptaki oraz wolumenie ich przelotu; c) niezachowanie (w odniesieniu do niektórych turbin wiatrowych) odległości 200 m od skraju lasu; d) brak rozważenia oddziaływania transgranicznego - analiza taka jest zasadna uwagi na lokalizację inwestycji w odległości 12-13 km od granicy z [...] oraz na możliwe oddziaływanie farmy wiatrowej na populacje ptaków gniazdujących w [...] w strefie przygranicznej, czego na podstawie obecnie zebranej dokumentacji nie można wykluczyć; terytoria lęgowe i żerowiskowe szeregu gatunków ptaków drapieżnych obejmują bowiem znacznie większe tereny, niż wynosi odległość przedmiotowej farmy wiatrowej od granicy państwa; 2. brak analizy wpływu inwestycji na krajobraz: - mimo, iż farma wiatrowa nie jest bezpośrednio położona w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...]-[...], to jednak znajduje się w odległości 100 m od niego, powodując konieczność analizy możliwości negatywnego wpływu na tę formę ochrony przyrody; zgodnie z publikacją "Wytyczne w zakresie prognozowania oddziaływań na środowisko farm wiatrowych" (Stryjecki, Mielniczuk, GDOŚ 2011 r.), omawiającą m. in. wpływ siłowni wiatrowych na krajobraz, tereny leżące w odległości do 2 km od turbin wiatrowych są położone w tzw. strefie I, w której siłownie wiatrowe są elementem dominującym w krajobrazie, zatem znacząco na niego oddziaływają; mimo lokalizacji turbin zgodnie z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego gmin [...] i [...], organ odwoławczy nie zgodził się z raportem, że "planowana farma wiatrowa została zaplanowana w taki sposób, aby nie kolidować z obszarem chronionego krajobrazu [...]-[...], turbiny wiatrowe postały umieszczone poza obszarem, w odległości zapewniającej zachowanie wszystkich walorów krajobrazowych"; lokalizacja elektrowni wiatrowych, stanowiących zdecydowaną dominantę w krajobrazie, w tak bliskiej odległości (100 m) od obszarów, w których przedmiotem ochrony są szczególnie wysokie walory krajobrazu, może spowodować spadek wartości obszaru chronionego krajobrazu, natomiast ani Inwestor, ani organ I instancji nie dokonali oceny oddziaływania planowanej farmy wiatrowej na obszar chronionego krajobrazu; - biorąc powyższe pod uwagę, nie można wykluczyć negatywnego wpływu przedsięwzięcia na ten teren, podczas gdy uwarunkowania określone w art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) wskazują na możliwość realizacji inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego oddziaływania na obszar chronionego krajobrazu; - z oddziaływaniem na krajobraz związana jest także lokalizacja przedmiotowego przedsięwzięcia na terenie wskazanym w stanowisku [...] Rady Ochrony Przyrody z [...] października 2008 r. w sprawie ochrony krajobrazu w procesie lokalizacji farm elektrowni wiatrowych województwa [...], jako obszaru o szczególnie wysokich walorach fizjonomicznych krajobrazu; zgodnie z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...] elektrownie wiatrowe powinny być realizowane poza obszarami wskazanymi w stanowisku [...] Rady Ochrony Przyrody; mimo zaproponowania przez organ I instancji wariantu przedsięwzięcia innego niż proponowany przez wnioskodawcę, uwzględniającego wykluczenie z realizacji turbin zlokalizowanych w obszarze o szczególnie wysokich walorach fizjonomicznych krajobrazu, Inwestor nie wyraził zgody na zmianę wariantu. W skardze na decyzję organu odwoławczego Fundacja "[...]" w W. wskazała, że zgadza się co do zasady z rozstrzygnięciem organu (uchyleniem w całości decyzji organu I. instancji spowodowanym błędami w przeprowadzeniu monitoringu ptaków i nietoperzy), ale jej zdaniem naruszono art. 6 K.p.a. w zw. z art. 66 i 82 ustawy o ocenach, polegający na powołaniu się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i uznaniu za akty normatywne stanowiska [...] Rady Ochrony Przyrody z [...] października 2008 r. oraz planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym (k. 41-43) z 28 kwietnia 2015 r. Inwestor nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, m. in. kwestionując jego stanowisko o wyżej wskazanych nieprawidłowościach raportu i wskazał na długi okres trwania postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że nie są one zasadne, albowiem powołanie się przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na stanowisko [...] Rady Ochrony Przyrody z dnia [...] października 2008 r. w sprawie ochrony krajobrazu w procesie lokalizacji farm elektrowni wiatrowych województwa [...] jak i na postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...] nie narusza prawa. Pierwszy z tych dokumentów określa teren lokalizacji przedmiotowej farmy wiatrowej jako obszar o szczególnie wysokich walorach fizjonomicznych krajobrazu, a drugi wskazuje, że tego typu inwestycje nie mogą być lokalizowane na takich obszarach. Organ nie stwierdził jednakże, iż z uwagi na powyższe dokumenty nie jest możliwe ustalenie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, lecz jedynie uznał za konieczne dokonanie w tym zakresie (lokalizacji turbin i ich wpływu na krajobraz) dodatkowych ustaleń mających na celu określenie wpływu inwestycji na krajobraz. Nie naruszono zatem art. 6 K.p.a. w zw. z art. 66 i 82 ustawy o ocenach. Sąd nie będąc związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała inne przepisy prawa. Odnosząc się do stanowiska Inwestora wyrażonego w piśmie z dnia 28 kwietnia 2015 r. należy podnieść, iż raport jest jednym z dowodów, na podstawie których wyspecjalizowany organ podejmuje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis art. 66 ustawy o ocenach określa elementy, jakie raport powinien zawierać. Organ, wydając decyzję środowiskową, występuje jako organ wyspecjalizowany, w skład którego wchodzą osoby posiadające umiejętności do oceny czy raport jest zgodny z przepisami prawa, czy zawiera wszystkie niezbędne elementy i czy na jego podstawie istnieje możliwość, w sposób nie budzący wątpliwości, ustalenia wpływu danego przedsięwzięcia na środowisko. Tylko w sytuacji, w której organ nie posiadałby wiedzy specjalistycznej niezbędnej do załatwienia sprawy musiałby powołać biegłego, co wynika z treści art. 84 § 1 K.p.a. Przyjęcie koncepcji o konieczności powołania biegłego na okoliczność poprawności sporządzonego raportu pozbawiłaby organ wyspecjalizowany możliwości samodzielnej oceny raportu. Zadaniem organu jest ocena raportu pod kątem jego kompletności, rzetelności i przydatności do oceny czy istnieją przesłanki do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Nie jest jednak tak, że w przypadku, gdy zostały przez Inwestora spełnione wszystkie warunki formalne co do treści raportu, o jakich mowa w art. 66 ustawy o ocenach, organ ma obowiązek wydania pozytywnej decyzji środowiskowej. Wprost przeciwnie, to na tym organie - jako organie wyspecjalizowanym - spoczywa obowiązek oceny raportu, przede wszystkim pod kątem merytorycznej poprawności. Sąd nie może samodzielnie dokonywać oceny treści raportu, gdyż wymaga to wiadomości specjalnych z poszczególnych gałęzi nauki, których Sąd nie posiada. Ocena Sądu odnośnie raportu dotyczyć może tylko tego, czy raport jest kompletny i spójny, czyli spełnia ustawowe wymagania co do jego zawartości w rozumieniu dyspozycji art. 66 ustawy o ocenach (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. II OSK 2105/11 i II OSK 85/12 dostępne - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Organ odwoławczy w obszernym uzasadnieniu wskazał na błędy raportu, polegające na niepełnych badaniach terenowych obejmujących ptaki i nietoperze (np. zbyt krótki czas obserwacji, błędne rozplanowanie terminów kontroli w poszczególnych okresach fenologicznych). Oceniając w tym aspekcie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że jest ona prawidłowa, wszechstronna i należycie uargumentowana. Jak wynika z jej treści i akt administracyjnych organ zebrał, a następnie ocenił materiał dowodowy, w tym raport i doszedł do przekonania, że na jego podstawie nie można obecnie ocenić wpływu planowanej inwestycji na środowisko, gdyż raport jest niekompletny a Inwestor, pomimo jego uzupełnienia, nie doprowadził do sytuacji, w której raport byłby wyczerpujący i przekonujący. Tylko taki bowiem mógłby stanowić podstawę do wydania pozytywnej decyzji środowiskowej. Zaskarżona decyzja w sposób wyjątkowo szczegółowy wskazuje na uchybienia tego raportu oraz niekonsekwencje ustaleń w nim zawartych. Poza zakresem niniejszej sprawy jest natomiast podniesiona przez Inwestora kwestia długo prowadzonego postępowania. Ewentualne nieprawidłowości w tym zakresie mogą być zwalczane wyłącznie poprzez wniesienie stosownej skargi na bezczynność organu bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w myśl art. 3 § 2 pkt 8 w zw. pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Z przytoczonych wyżej przyczyn Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.