IV SA/Wa 739/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi W. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę IV SA/Wa 739/15 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...].01.2015 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...].11.2014 r., odmawiającą zwrotu nieruchomości położonej w [...], oznaczonej na dzień wywłaszczenia numerem [...], o pow. 4.6858 ha, Zd. [..]. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. W. N. wystąpił do Starosty [...] o zwrot nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w chwili wywłaszczenia numerem działki [...], przejętej na własność Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10. poz. 64 z 1974 r.). Strona wniosek o zwrot nieruchomości uzasadniła tym, iż wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa, na wniosek [...] Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Turystycznego Oddział w P. z/s w G., z przeznaczeniem pod budowę campingu w [...], gmina [...] (cel publiczny), który nigdy na tym terenie nie powstał. W ramach toczącego się przed Starostą [...] postępowania ustalono, że wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana na cel warunkujący jej wywłaszczenie. Zgodnie z pozyskanym z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej operatem technicznym pomiaru sytuacyjnego oraz inwentaryzacji urządzeń podziemnych ośrodka wypoczynkowego we wsi [...], gmina [...], wykonanym w 1982 r. oraz z załączonych do operatu dokumentów z lat 1981 - 1983, w tym map sytuacyjno - wysokościowych wynika, że wywłaszczony teren w określonym ustawowo czasokresie został zagospodarowany jako camping. Na realizację tego celu publicznego wskazują niektóre dowody z lat 1981 i 1982, dotyczące inwentaryzacji położenia urządzeń podziemnych - kabli sieci energetycznych i sanitarnych - na kempingu w [...]. Kwestia ta nie miała jednak charakteru przesądzającego. Przede wszystkim Organ odwoławczy podzielił stanowisko Organu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej u.g.n.), zgodnie z którym, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. wywłaszczona nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, roszczenie o zwrot nie przysługuje. Wojewoda podzielił ustalenia Starosty, poczynione w tym przedmiocie, z których wynikało co następuje. Działka nr [...] - w ramach aktualizacji ewidencji gruntów - otrzymała numer [...] o pow. 4,6800 ha (wykaz synchronizacyjny z dnia [...].07.2013 r. wykonany przez uprawnionego geodetę I. W. nr uprawnień [...]), na której decyzją Urzędu Rejonowego w [...] [...] z dnia [...].04.1992 r. ustanowiono na okres 99 lat prawo użytkowania wieczystego gruntu na rzecz Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Turystycznego [...], ul. [...]. Dla przedmiotowej nieruchomości prawo własności Skarbu Państwa zostało ujawnione w Kw. [...]. Wpis prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej Kw. [...] nastąpił [...] sierpnia 1992 r. Księga wieczysta o numerze [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy w K. odpowiada - po przekazaniu - księdze wieczystej o numerze [...] prowadzonej przez Wydział IV Ksiąg wieczystych Sądu Rejonowego w G.. Działka oznaczona numerem [...] o pow. 4.6800 ha została podzielona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 1993 r. [...], na działki oznaczone numerem [...] o pow. 2,9500 ha i [...] o pow. 1,7300 ha. Aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia [...].10.1996 r. przeniesiono prawo użytkowania wieczystego zorganizowanej części przedsiębiorstwa jako aportu, w tym działki [...] o pow. 2,9500 ha położonej w [...], na rzecz Przedsiębiorstwa Turystycznego "C." Spółki z o.o. Po podziale działki numer [...] na działki oznaczone numerami [...] o pow. 2,5510 ha oraz [...] o pow. 0,3990 ha, decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...].09.1999 r. nastąpiły kolejne podziały działki nr [...] - od numeru działek [...] do [...], a prawo użytkowania wieczystego poszczególnych działek zostało zbyte przez Przedsiębiorstwo Turystyczne "C." Sp. z o.o. na rzecz nowych użytkowników wieczystych. Niektórzy z użytkowników wieczystych wystąpili do Starosty [...] o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i na podstawie decyzji Starosty stali się ich właścicielami. Aktualnie działki od [...] do [...] są własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym lub stanowią własność dotychczasowych użytkowników wieczystych. Z kolei użytkowanie wieczyste działki oznaczonej numerem [...] o pow. 0,3990 ha aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia [...].02.2000 r. zostało zbyte przez Przedsiębiorstwo Turystyczne "C." Sp. z o.o. na rzecz Stowarzyszenia Użytkowników [...] w M. Przedmiotowa działka została następnie połączona z działką oznaczoną numerem [...] o pow. 0,1770 ha, której użytkowanie wieczyste Stowarzyszenie Użytkowników [...] w M. nabyło aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...].02.2000 r. wraz z działką nr [...]. W wyniku połączenia działki oznaczonej numerem [...] i [...], powstała nowa działka oznaczona numerem [...] o pow. 0,5760 ha, która została z kolei podzielona na działki oznaczone numerami od [...] do [...] o pow. 0,5760 ha, Kw. [...] (wykaz zmian danych ewidencyjnych dot. połączenia działek nr [...] i [...] oraz dz. nr [...] i [...] z [...].12.2009 r. wykonany przez geodetę uprawnionego E. K., wykaz zmian danych ewidencyjnych dot. działek nr [...] i [...] sporządzony przez geodetę uprawnionego E. K. z dnia [...].01.2009 r. oraz wykaz synchronizacyjny do Kw. [...] znajdują się w aktach sprawy). Na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...].04.2014 r. prawo użytkowania wieczystego działek oznaczonych numerami od [...] do [...] zostało przekształcone w prawo własności na rzecz dotychczasowego użytkownika wieczystego - Stowarzyszenia Użytkowników [...] w M.. Natomiast prawo użytkowania wieczystego działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o pow. 1,7300 ha aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...].IV. 1994 r. od Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Turystycznego w [...] nabyło Stowarzyszenie Użytkowników [...] w M.. Działka ta następnie została połączona z działką oznaczoną numerem [...] o pow. 0,6200 ha (której prawo użytkowania wieczystego zostało nabyte przez Stowarzyszenie Użytkowników [...] w M. tym aktem notarialnym wraz z prawem użytkowania wieczystego działki nr [...]), z których powstała nowa działka oznaczona numerem [...] o pow. 2,3500 ha (Wykaz zmian danych ewidencyjnych z dnia [...].12.2009 r. sporządzony przez geodetę uprawnionego E. K. znajduje się w aktach sprawy). Działka nr [...] następnie została podzielona na działki od [...] do [...] o łącznej pow. 2,3379 ha (Wykaz zmian danych ewidencyjnych z dnia [...].01.2009 r. sporządzony przez geodetę uprawnionego E. K., wykaz synchronizacyjny do Kw. [...] z dnia [...].01.2009 r. oraz Decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...].03.2009 r. znajdują się w aktach sprawy). Na podstawie Decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...].04.2014 r. prawo użytkowania wieczystego działek oznaczonych numerami od [...] do [...] o łącznej pow. 2,3379 ha, zostało przekształcone w prawo własności na rzecz dotychczasowego użytkownika wieczystego - Stowarzyszenia Użytkowników [...] w M. Starosta powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreślił, że jeżeli przed 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w art. 229 u.g.n. i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi, choćby spełnione były przesłanki do zwrotu, wynikające z art. 136 w związku z art. 137 ustawy (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1545/10, LEX). Jak podał Starosta, przytaczając poglądy orzecznictwa - w okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. nie dochodzi do merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi. Przepis art. 229 u.g.n. stanowi przeszkodę do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości. Jak podkreśliły organy obu instancji, nawet ustalenie niewykorzystania nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia (która to sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie), nie pozwalałoby na orzeczenie o zwrocie nieruchomości na rzecz Wnioskodawcy. W niniejszej sprawie, w chwili obecnej, ani Skarb Państwa (poza działką oznaczoną numerem [...]), ani gmina - nie są właścicielami terenu obejmującego wywłaszczoną działkę. Z tego względu konieczna była odmowa zwrotu tej nieruchomości na rzecz jej poprzedniego właściciela. We wniesionej skardze W. N. zażądał uchylenia decyzji obu instancji i orzeczenia o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, zarzucając brak podstaw do odmowy jej zwrotu. Podkreślił jak w odwołaniu, że nie została ona przeznaczona na cel publiczny, na który ją wywłaszczono. Stanowisko to poparł na rozprawie pełnomocnik Skarżącego, ustanowiony z urzędu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Wojewody [...], w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem decyzja ta nie naruszyła przepisów obowiązującego prawa. Wbrew zarzutom skargi, zaskarżona decyzja została podjęta po ponownym, wyczerpującym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Odniesiono się w niej do zarzutów odwołania, wykazując ich bezzasadność. Decyzja ta została także w sposób prawidłowy uzasadniona, z zachowaniem wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przepis art. 229 u.g.n. stanowi samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wykluczającą badanie merytorycznych uwarunkowań i przesłanek art. 136 i 137 u.g.n. Stosownie do treści art. 137 ust. 1 u.g.n., zwrotu nieruchomości można żądać, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1), albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Czasokres ten doznał modyfikacji na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust.1 Konstytucji RP. Trybunał ustalił zatem, że zwrotowi na rzecz byłych właścicieli nie podlegają te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. W takiej sytuacji Trybunał nie stwierdził naruszenia art. 2 Konstytucji RP, ani konieczności ochrony zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP). Rozważania w tym zakresie stają się jednak bezprzedmiotowe, gdy spełniona zostaje negatywna przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z art. 229 u.g.n. - jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Z tej przyczyny, prawidłowo rozstrzygnięto o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nie byłoby bowiem uzasadnione umorzenie tego postępowania, choć stało się bezprzedmiotowe. Organ był zatem zobowiązany do odmowy zwrotu tej nieruchomości wywłaszczonej (kwestia rodzaju rozstrzygnięcia pośrednio została przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 13.04.2015 r., sygn. akt I OPS 3/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do zarzutu skargi, należy mieć na uwadze, że ratio legis uregulowania zawartego w art. 229 u.g.n. polega na prawnej ochronie osób trzecich (innych niż Skarb Państwa lub Gmina), które uzyskały prawa do nieruchomości spełniającej warunki do zwrotu w oparciu o art. 137 u.g.n. oraz na zapewnieniu bezpieczeństwa obrotu prawnego wynikającego z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Tym samym, jeżeli przed wskazaną datą rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w art. 229 powołanej ustawy i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi bądź jego następcy prawnemu - choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. Dla zaistnienia negatywnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o której mowa w art. 229 u.g.n. konieczne jest zatem nie tylko zbycie tej nieruchomości w drodze sprzedaży lub ustanowienie na niej prawa użytkowania wieczystego przed dniem 1.01.1998 r., lecz także ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej. Trafnie ustaliły organy obu instancji, że działka nr [...] (której zwrotu domaga się Skarżący) - w ramach aktualizacji ewidencji gruntów - otrzymała numer [...] i pow. 4,6800 ha (wykaz synchronizacyjny z dnia [...].07.2013 r. wykonany przez uprawnionego geodetę I. W. nr uprawnień [...]). Na nieruchomości tej decyzją Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...].04.1992 r. nr [...] na okres 99 lat ustanowiono prawo użytkowania wieczystego gruntu na rzecz Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Turystycznego [...], ul. [...]. Dla przedmiotowej nieruchomości prawo własności Skarbu Państwa zostało ujawnione w Kw. [...]. Księga wieczysta o numerze [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w K., odpowiada - po przekazaniu - księdze wieczystej o numerze [...], prowadzonej przez Wydział IV Ksiąg wieczystych Sądu Rejonowego w G.. Wpis owego prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej Kw. [...] nastąpił natomiast w dniu [...] sierpnia 1992 r., a więc przed 1.01.1998 r. Z przytoczonych okoliczności jednoznacznie zatem wynika zaistnienie negatywnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wynikającej z art. 229 u.g.n. Istotną przeszkodą zwrotu nieruchomości jest więc jej trwałe rozdysponowanie na rzecz osób trzecich - przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami - a nie ocena trafności zarzutu, że nieruchomość ta nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Należy nadmienić, że przedmiotowa nieruchomość następnie podlegała kolejnym podziałom, na utworzonych działkach ustanawiane było prawo użytkowania wieczystego na rzecz różnych podmiotów (osób trzecich), z których część wykupiła swe działki, stając się ich właścicielami. Niecelowe jest przy tym powtarzanie przebiegu tych przekształceń, przedstawionych w sposób wyczerpujący przez Sąd w opisie stanu niniejszej sprawy. W ocenie Sądu, organy obu instancji zasadnie oceniły materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie. Prawidłowo, chronologicznie przytoczyły kolejne przekształcenia tej nieruchomości, podając stan prawny wydzielonych działek, w tym właściwie ustaliły stosunki własnościowe tyczące powstałych działek, a także fakt ustanowienia użytkowania wieczystego, ustalając w ten sposób prawidłowo krąg stron tego postępowania. Należy przy tym mieć na uwadze, że dyspozycja art. 229 u.g.n. dotyczy tylko czynności sprzedaży oraz oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Nie dotyczy natomiast innych rozporządzeń nieruchomością. Reasumując stwierdzić należy, że w okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n., który w niniejszej sprawie znalazł zastosowanie, nie dochodzi do merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi. Przepis ten stanowi przeszkodę do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości. Jednocześnie, w ocenie Sądu, regulacja zawarta w art. 229 u.g.n. nie narusza art. 21 w związku z art. 64 i w związku z art. 2 Konstytucji RP (podobne stanowisko wyraził NSA w wyroku z dnia 30 stycznia 2007 r. I OSK 386/06 oraz w wyroku z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 679/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.