IV SA/Wa 742/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2012 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wymiaru kary biegnącej za magazynowanie odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "Kpa" utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w S. z dnia [...] stycznia 2011 r. ustalającą wymiar kary biegnącej za magazynowanie odpadów. Wskazana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: 1. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w S. (dalej jako "WIOŚ") decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. ustalił dla D. J. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...] wymiar kary biegnącej od dnia [...] sierpnia 2010 r. w wysokości 654,46 zł za dobę za magazynowanie odpadów o kodzie 19 12 04 (tworzywa sztuczne i guma) na terenie prowadzenia działalności w miejscowości Z. gmina S przy ul. [...], poza miejscem wyznaczonym w decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2003 r., zmienionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2008 r., udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne. 2. W odwołaniu D. J. wskazała, że: - Starosta używając pojęcia magazyny jako miejsca przeznaczone do magazynowania tworzyw sztucznych miał na myśli zarówno budynki magazynowe jak i place składowe, magazynowe tworzywa sztuczne nie są materiałami niebezpiecznymi, nie wydzielają uciążliwych bądź szkodliwych zapachów, nie są z nich wypłukiwane przez wodę żadne substancje, dlatego też nie ma konieczności przechowywania ich w budynkach magazynowych, przemiał tworzywa sztucznego, który traktowany jest jako odpad, w rzeczywistości stanowi podstawowy surowiec do produkcji różnych wyrobów dla budownictwa, 63 tony przemiałów przetrzymywanych na placu składowym został wykorzystany do produkcji w ciągu 5 dni. 3. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej jako "GIOŚ") utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z obowiązującą w czasie kontroli zakładu decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2003 r. zmienionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2008 r., tworzywa sztuczne i guma powinny być magazynowane w magazynach o łącznej pow. [...] m2. W czasie kontroli stwierdzono, że w/w odpady magazynowane są również w workach typu big-bag oraz w pryzmie zabezpieczonej plandeką na utwardzonym placu przed halą magazynową, zatem w miejscu nie ujętym decyzją Starosty. Dalej wskazano, że wymierzenie kary biegnącej za naruszenie warunków decyzji określającej sposób magazynowania odpadów, w myśl art. 298 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), zwanej dalej "Poś", jest obligatoryjne. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że zgodnie ze Słownikiem języka polskiego wyrażenie "magazyn" odnosi się do pomieszczenia do przechowywania różnych materiałów, dlatego też interpretacja strony nie znajduje zastosowania. Decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r. w której wskazano jako miejsce magazynowania odpadów również utwardzone place składowe przeczy twierdzeniom strony, że decyzją z 2003 r. objęto również te obiekty jako magazyny. Usunięcie naruszenia w ciągu 5 dni nie ma znaczenia przy ustalaniu wymiaru kary biegnącej, natomiast zostanie uwzględnione przy ustalaniu kary za okres do ustania naruszenia. W skardze na powyższą decyzję D. J. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, a w szczególności: a) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 tj. ze zm.) - dalej zwaną "ustawą o odpadach" poprzez uznanie, że granulat PCV jest odpadem podczas gdy nie odpowiada to legalnej definicji odpadów znajdującej się w ustawie o odpadach; b) art. 3 ust. 3 pkt 3 ustawy o odpadach poprzez przyjęcie, że znajdujący się na placu magazynowym granulat był tam magazynowany podczas gdy ów granulat nie był przedmiotem transportu, odzysku czy unieszkodliwienia, lecz przygotowany był do zużycia w procesie produkcyjnym ale nie polegającym na odzysku; 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: a) w szczególności art. 107 § 4 Kpa poprzez nieodniesienie się do kwestii, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2003 r. uwzględniała żądanie strony w całości, a w jego treści brak było jakiegokolwiek stanowiska które oddalałoby żądanie strony zawarte we wniosku (żądanie co do gromadzenia odpadów); b) błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji, który miał wpływ na treść zaskarżonej decyzji poprzez: - uznanie, iż decyzja z dnia [...] marca 2003 r. wydana przez Starostę [...] obejmowała swoim zakresem jedynie magazyny - w znaczeniu pomieszczenia magazynowe - podczas gdy decyzja ta wydana na skutek wniosku Skarżącej obejmowała magazyny i - zgodnie z wnioskiem - place magazynowe; - przyjęcie, iż znajdujący się na placu składowym granulat był odpadem podczas gdy był to granulat będący materiałem do produkcji; - uznanie, iż "magazyny" nie obejmują nie zadaszonych - a ogrodzonych placów przed nimi, podczas gdy owe place winny być traktowane jako miejsca magazynowe; - uznanie, iż materiał znajdujący się na placu składowym był tam "magazynowany" podczas gdy był to surowiec przygotowany do produkcji więc jedynie chwilowo tam złożony i natychmiast zużyty do bieżącej produkcji. W uzasadnieniu skargi dokonano omówienia wskazanych naruszeń. W odpowiedzi na skargę GIOŚ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że argument jakoby granulat PCV nie był odpadem został podniesiony dopiero na etapie skargi do Sądu, natomiast na etapie postępowania administracyjnego Skarżąca akceptowała kwalifikację materiału jako odpadu. Zwrócono uwagę, że w piśmie z dnia [...] września 2010 r. Skarżąca opisała przedmiot działalności swojej firmy wskazując, że zajmuje się kupowaniem i magazynowaniem między innymi odpadów tworzyw sztucznych w postaci mieszanki termoplastycznej (uzyskiwany jako produkt uboczny procesu odzysku rdzeni metalowych z różnego rodzaju kabli). W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2012 r. Skarżąca podniosła, że od [...] r. produkuje różne wyroby dla drogownictwa z termoplastycznej mieszanki tworzyw sztucznych (granulat PCV) powstającej jako produkt uboczny w procesie przerobu kabli. W trakcie procesu przetworzenia kabli powstają dwa produkty: główny - złom metalowy oraz uboczny - granulat PCV. Uzyskiwany granulat nie jest odpadem, lecz produktem który natychmiast znajduje zastosowanie jako surowiec (bez dokonywania dodatkowych operacji). Od początku istnienia, firma Skarżącej prowadziła działalność w dwóch kierunkach: pierwszym recyklingu - przerób odpadów tworzyw sztucznych na regranulaty oraz drugim - produkcja podstaw znaków drogowych z granulatu PCV. W tym samym czasie przerabiano odpady tworzyw sztucznych i prowadzono produkcję wyrobów z surowców wtórnych (ale nie odpadów). Aby przerabiać odpady wymagana była odpowiednia decyzja, o wydanie której zwrócono się wnioskiem z dnia [...] stycznia 2003 r. We wniosku wskazano, że do gromadzenia odpadów przeznaczonych do przetwórstwa - oprócz placów składowych służą budynki magazynowe, natomiast przemiały odpadowych tworzyw sztucznych są magazynowane w workach typu big-bag. W otrzymanej w 2003 r. decyzji Starosta przyjął, że miejscem czasowego magazynowania odpadów są magazyny o łącznej powierzchni [...] m2. Starosta nie użył wnioskowanych określeń "place składowe i budynki magazynowe" a posłużył się pojęciem "magazyny". Pominął również kwestie sposobu magazynowania odpadowych tworzyw sztucznych zapewne uznając, że jako surowiec do produkcji nie spełnia definicji odpadu i nie wymaga zezwolenia. W dalszej części pisma odniesiono się do definicji słowa "magazyn" przywołanej przez organ administracji za Słownikiem języka polskiego wskazując, że w słowniku tym za "magazyn" uważa się również skład, składowisko. Ponadto załączono definicję pojęcia za Wikipedią. Wyjaśniono również, że strona miała prawo sądzić, że Starosta objął jednym określeniem obie przestrzenie bowiem żadnej nie wykluczył. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Starosta uszczegółowił miejsce magazynowania odpadów zgodnie z pierwotnym wnioskiem, a nie jedynie dopisał, dlatego też WIOŚ nie miał prawa twierdzić, że jedynym miejscem dopuszczonym do magazynowania odpadów były budynki magazynowe. Taka interpretacja decyzji Starosty jest dowolna gdyż w decyzji w ogóle nie ma pojęcia "budynki magazynowe". Podkreślono, że dokonana decyzją z 2010 r. zmiana decyzji z 2003 r. dotyczyła jedynie miejsca składowania odpadów, a nie surowca do produkcji, który nie jest odpadem. Na rozprawie w dniu 18 lipca 2012 r. Skarżąca oświadczyła, że granulat PCV dostaje już gotowy w workach, który wykorzystuje do produkcji wyrobów. Wyjaśnia, iż w okresie gdy ubiegała się o pozwolenie na gospodarowanie odpadami przetwarzała także odpady plastikowe np. skrzynki, torby foliowe, które poddawała obróbce. Służyły do tego młyny, aglomerator i wytłaczarki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako zasadna zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 4 i art. 300 Poś ustalono Skarżącej wymiar kary biegnącej za magazynowanie 63 Mg odpadów o kodzie 19 12 04 z naruszeniem warunków decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne. D. J. podniosła w skardze, że magazynowany na placu granulat PCV nie był odpadem lecz produktem uzyskanym z recyklingu odpadów, zaś GDOŚ nie poczynił żadnych ustaleń dowodowych co do charakteru i przeznaczenia tego przedmiotu znajdującego się w dniu kontroli WIOŚ na placu składowym. Argument Skarżącej jest trafny, gdyż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odnosi się do wskazanych kwestii. W decyzji - bez wyjaśnienia w oparciu o jakie dowody - przyjęto, że magazynowany na placu składowym w opakowaniach big-bag oraz pod plandeką przemiał kablowy jest odpadem o kodzie 19 12 04. Skarżąca podniosła, że w okresie kontroli prowadziła działalność w dwóch sferach. Po pierwsze dokonywała recyklingu odpadów, tzn. przerabiała odpady tworzyw sztucznych na reg ran u laty (surowiec wtórny) do późniejszego wykorzystania jako towar handlowy oraz po drugie produkowała znaki drogowe z surowców wtórnych (granulatu PCV). Już w odwołaniu od decyzji WIOŚ Skarżąca nie precyzyjnie lecz pośrednio wskazała, że znajdujący się na placu składowym przemiał tworzywa sztucznego nie był jej zdaniem odpadem, a to poprzez stwierdzenie, że pomimo traktowania (przez organ) jako odpad stanowi podstawowy surowiec do produkcji różnych wyrobów dla budownictwa i jako tako był wykorzystywany. A także poprzez sformułowanie, że krzywdzące i niesprawiedliwe jest traktowanie jej zakładu produkcyjnego na równi ze składowiskiem odpadów. Rolą organu było zatem ustalenie czy przemiał kablowy był odpadem z którego następnie miał powstać produkt wtórny bądź czy był to przerobiony odpad do postaci gotowej do dalszego zastosowania w produkcji przemysłowej (a więc produkt uzyskany w wyniku recyklingu odpadu). Zgodnie z definicję zawartą w art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach odpadem jest każda substancja lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Przez odzysk rozumie się wszelkie działania, niestwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania (art. 3 ust. 3 pkt 9 ustawy o odpadach). Natomiast przez recykling rozumie się zaś odzysk odpadu polegający na powtórnym przetwarzaniu substancji lub materiałów zawartych w odpadach w procesie produkcyjnym w celu uzyskania substancji lub materiału o przeznaczeniu pierwotnym lub o innym przeznaczeniu (art. 3 ust. 3 pkt 14 ustawy o odpadach). Natomiast przez magazynowanie odpadów rozumie się czasowe przetrzymywanie lub gromadzenie odpadów przed ich transportem, odzyskiem lub unieszkodliwianiem (art. 3 ust. 3 pkt 3 ustawy o odpadach). Zatem ustalenie czy przemiał kablowy był czy też nie był odpadem było kluczowym w niniejszej sprawie, bowiem gdyby znajdujący się na placu przemiał kablowy nie był odpadem lecz powstałym po przetworzeniu odpadu (poddaniu odzyskowi) produktem handlowym - granulatem PCV, wtedy nie podlegałby rygorom co do magazynowania, który dotyczy tylko odpadów (a contrario art. 3 ust. 3 pkt 3 ustawy o odpadach). Zauważyć również należy, że w decyzji Starosty z 2003 r. zmienionej decyzją z 2008 r. zezwalającą na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne określono warunki magazynowania wyłącznie odpadów (pkt 3 lit. b). Ustalając czy przedmiot znajdujący się na placu składowym był odpadem organ powinien wziąć pod uwagę, że przedmiot z którego powstał przemiał kablowy może wskazywać, iż jest to odpad (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1688/07, Lex Nr 530484 - kabel energetyczny linii podziemnej, który przestał być wykorzystywany do przesyłu energii elektrycznej i w związku z tym stał się bezużyteczny jest odpadem, którego posiadacz pozbył się w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach). Jednakże, jeżeli przemiał kablowy został uzyskany w specjalnym procesie technologicznym odzysku mającym na celu odłączenie od części metalowej kabla część plastikową - granulat z tworzywa sztucznego (mający bezpośrednie zastosowanie w dalszej produkcji bez uprzedniego odzysku) to może nie mieć cech odpadu, a stać się produktem końcowym - efektem odzysku. Zatem nieodniesienie się przez organ administracji do kwestii czy składowany przemiał kablowy był odpadem pomimo podniesienia tego zagadnienia w odwołaniu stanowiło naruszenie przepisów postępowania w zakresie właściwego wyjaśnienia i uzasadnienia sprawy (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 Kpa). Co prawda w odpowiedzi na skargę zawarł ocenę czy składowany przemiał kablowy był odpadem, jednakże mając na względzie, iż przedmiotem kontroli Sądu nie jest stanowisko organu wyrażone w stosunku do zarzutów skargi, lecz konkretny akt administracyjny (tu decyzja z dnia [...] lutego 2012 r.), odniesienie się do powyższej kwestii w piśmie procesowym nie konwaliduje braków decyzji administracyjnej. Dlatego też polemika Skarżącej w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2012 r. ze stanowiskiem organu administracji w tej kwestii jest na danym etapie postępowania bezprzedmiotowa. Przedmiotowa kwestia dotycząca odmiennej oceny stanu faktycznego winna być wyjaśniona w toku postępowania administracyjnego. Wskazane naruszenie (jak wywiedziono powyżej) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem musiało prowadzić do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji. Ustalenie, że przemiał kablowy nie był odpadem wykluczy obowiązek jego magazynowania zgodnie z warunkami decyzji. Natomiast ustalenie, że przemiał kablowy był odpadem oznaczać będzie konieczność weryfikacji przez organ administracji, czy zadośćuczyniono obowiązkowi jego magazynowania, co powinno nastąpić z uwzględnieniem poniższych uwarunkowań: - we wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne wskazano jako miejsce gromadzenia odpadów przeznaczonych do przetwórstwa "oprócz placów składowych służą budynki magazynowe o łącznej pow. [...] m2; - w pkt 3 lit. a decyzji z 2003 r. zmienionej decyzją z 2008 r. wskazano jako miejsce magazynowania odpadów magazyny o łącznej pow. [...] m2; - w piśmie Starosty do WIOŚ z dnia [...] listopada 2010 r. wskazano, że miejsce magazynowania odpadów zostało ustalone decyzją z 2003 r. zgodnie z wnioskiem Skarżącej z 2003 r. Rozważenia będzie wymagało czy pismo z dnia [...] listopada 2010 r. nie ma cech wyjaśnienia treści decyzji o którym mowa w art. 113 § 2 Kpa - mając na względzie, że wyjaśnienia treści decyzji dokonuje się na wniosek strony lub organu egzekucyjnego w formie postanowienia. Należy uwzględnić, że pismo to pochodzi od organu wydającego decyzję z 2003 r. i jest zgodne ze stanowiskiem strony twierdzącej, że skoro organ nie odmówił w treści decyzji z 2003 r. uwzględnienia któregoś z wnioskowanych miejsc do magazynowania odpadów (budynków magazynowych jak i placów składowych) to pod pojęciem magazyny zawarł obie przestrzenie. Ponadto należy również rozważyć argumentację strony w kontekście zmiany decyzji z 2003 r. która miała miejsce w 2010 r. - jako uszczegółowienie miejsca magazynowania odpadów, tak aby było zgodne z pierwotnie złożonym wnioskiem. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że naruszenie wskazanych przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku.