IV SA/Wa 743/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...]; 2. zaskarżona decyzje nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Prezydent Miasta W., po rozpoznaniu wniosku S. S. A. w W., działając na podstawie art. 46 ust. 4a i 4b, art. 46a ust. 1, ust. 7 pkt 4, art. 48 ust. 1 i ust. 2 pkt. 1 i 1a oraz art. 56 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.: Dz. U. z 2006 r. nr 129, poz. 902 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej sieci transmisji danych systemu [...] usytuowanej na dachu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce ew. nr [...] przy ul. [...] w W. Organ wskazał, iż z raportu oddziaływania na środowisko wynika, że emisja pól elektromagnetycznych stacji bazowej nie przekroczy w środowisku dopuszczalnych norm w miejscach dostępnych dla ludzi w wysokości 0,1 W/m2. Przewidywany zasięg pól elektromagnetycznych o gęstości mocy przekraczającej wartość graniczną, wytwarzanych przez anteny nadawcze sieci transmisji danych, obejmować będzie jedynie wolną przestrzeń niedostępną dla ludzi na wysokości powyżej 2,2 m nad dachem budynku, gdzie lokalizowane są anteny oraz na wysokości minimalnej 29,4 m npt poza budynkiem w zasięgu maksymalnym 29,5 m od anten. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenie "Z." w W., podnosząc m. in., iż: - organ przy wydawaniu decyzji nie spełnił wymogów art. 47 ust. 1 - 3 ustawy, ponieważ brak jest analizy i oceny możliwości oraz sposobu zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko, wymaganego zakresu monitoringu wpływu inwestycji na środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi, - przy wydawaniu decyzji organ poprzestał na oparciu się jedynie o przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. (Dz. U. nr 192, poz. 1883), zwanego dalej "rozporządzeniem", nie uwzględniając wyników współczesnych badań na ten temat, które wskazują, iż mieszkańcy terenów sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji narażeni będą na biologiczne skutki pozatermiczne oddziaływania przedmiotowych anten, czego skutkiem ma być wzmożona zachorowalność ludzi z otoczenia stacji bazowych. Stąd niezbędne jest dokładne przeanalizowanie potencjalnego wpływu promieniowania anten na takie osoby w tym konkretnym przypadku i w związku z tym podjęcie decyzji, czy możliwa jest przedmiotowa lokalizacja ze względu na ewentualne długotrwałe przebywanie osób w otoczeniu anten. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podniósł, iż raport o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia spełnia wymagania zakreślone przez przepisy ustawy, w szczególności przez jej art. 52 ust. 1. Również ocena wpływu przedsięwzięcia na zdrowie ludzi została przeprowadzona w sposób rzetelny i zgodny z obowiązującymi przepisami. Organ nie dopatrzył się konieczności ponownego zbadania i dokładnego przeanalizowania potencjalnego wpływu promieniowania anten na osoby w sposób długotrwały przebywające w pobliskich budynkach. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie "Z." wskazało, że: - niezbędne jest powołanie biegłego w celu rozstrzygnięcia rozbieżnych opinii na temat wpływu na zdrowie i życie ludzkie planowanej inwestycji. Podniesiono, iż organ nie przeanalizował kwestii, iż w odległości 65 m od planowanej inwestycji znajduje się przedszkole, zaś badania wykazują zwiększoną podatność dzieci na promieniowanie. W otoczeniu planowanej inwestycji występuje gęsta zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i inna związana z długotrwałym pobytem ludzi, przy czym budynki wyższej wysokości położone są w odległości ok. 30 m.; - do emisji będą dokładać się jeszcze emisje pochodzące z pobliskiej stacji energetycznej linii wysokiego napięcia, co powinno być uwzględnione w raporcie. W sytuacji lokalnego wzmocnienia pola EM może dojść nawet do przekroczenia polskiej normy, ze względu na bardzo bliskie odległości budynków o zbliżonej wysokości do budynku, na którym planowana jest lokalizacja anteny, a zasięg ponadnormatywny może "wejść" na sąsiednie budynki. Organy nie uwzględniły okoliczności sumowania się pól wytwarzanych z innych nadajników, w tym planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej na dachu budynku przy ul. [...], które to postępowanie toczy się obecnie z wniosku inwestora. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją nie zostały naruszone przepisy prawa. Sąd podkreślił, iż bezsporne jest, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jest dokonanie analizy i oceny jej wpływu między innymi na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi. W przypadku zaś stacji bazowych sieci transmisji danych jedynym czynnikiem fizycznym, który może być powodem powstania zagrożeń w środowisku są pola elektromagnetyczne, powstające w wyniku pracy stacji. W rozporządzeniu określono standardy jakości środowiska w postaci dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, zróżnicowanych dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz miejsc dostępnych dla ludności. W tej sytuacji problem merytoryczny, czyli stwierdzenie, czy poziom pól elektromagnetycznych w środowisku jest dopuszczalny, sprowadza się do stwierdzenia, czy mieści się on w granicach standardów dopuszczalnych dla określonych terenów. Wobec zaś przyjęcia ustawowych standardów oddziaływania określonych zagrożeń na środowisko, wyznaczających wielkości graniczne w tym zakresie, zdaniem Sądu rola odpowiedniego organu sprowadza się w istocie do stwierdzenia, czy zamierzone oddziaływanie mieści się w wyznaczonych przez przepisy granicach, czy też je przekracza, przy czym organ uzgadniający nie działa na podstawie aktu wiedzy, ale na podstawie przepisu prawnego, a więc aktu władzy, niezależnie od jego podbudowy naukowej. Rola organu sprowadza się w tego rodzaju sprawach do kontroli zachowania standardów wyznaczonych przez obowiązujące przepisy prawne. Sąd zaznaczył, iż wobec powyższego dalsze postępowanie dowodowe nie ma w gruncie rzeczy istotnego znaczenia, gdyż przepisowi prawnemu - niezależnie od jego uzasadnienia naukowego - przeciwstawione mogą być w postępowaniu dowodowym jedynie akty wiedzy, które podlegają weryfikacji w innej płaszczyźnie i za pomocą innych narzędzi niż stosowane w procedurze administracyjnej. W tej sytuacji zarzuty proceduralne zgłoszone przez skarżącego w zakresie nieuwzględnienia przedłożonych przez niego opinii naukowych, raportów, konieczności powołania biegłego, który dokonałby ich analizy, Sąd uznał za nieuprawnione, gdyż w przyjętej konstrukcji prawnej orzekania w tego rodzaju sprawach, nie mogły one w żaden sposób wpłynąć na treść podjętego rozstrzygnięcia. Podobnie, za niemający istotnego wpływu na treść zapadłego rozstrzygnięcia uznano zarzut nieuwzględnienia przez organ bliskiego sąsiedztwa od miejsca planowanej inwestycji przedszkola, wysokiej zabudowy mieszkaniowej oraz ewentualnego kumulowania się emisji pól, wobec istnienia w pobliżu stacji energetycznej/linii wysokiego napięcia i budowy nowej stacji bazowej. W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie "Z." wskazało, iż: - Sąd nie dostrzegł mankamentów sporządzonego raportu, w którym nie opisano wariantów przedsięwzięcia, przewidywanego oddziaływania, zwłaszcza w zakresie oddziaływań skumulowanych, - nie zasługuje na aprobatę wyrażony w zaskarżonym wyroku pogląd, że rola Sądu sprowadza się tylko do kontroli zachowania standardów, a raport o oddziaływaniu na środowisko jest jedynym wystarczającym środkiem dowodowym. Wyrokiem z dnia 31 marca 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny (II OSK 433/08) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż sporządzony raport w sprawie oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia na środowisko nie odpowiada wymogom, jakie stawiają przepisy art. 52 ustawy, a w szczególności art. 52 ust. 1 pkt 3 lit. a oraz pkt 6 ustawy. Stosownie do tych przepisów raport powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia, a także opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmujący bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótko -, średnio - i długoterminowe, stałe i chwilowe oddziaływanie na środowisko, wynikające z istnienia przedsięwzięcia, wykorzystywania zasobów środowiska i emisji oraz opis metod prognozowania, zastosowanych przez wnioskodawcę. Analizowany raport o oddziaływaniu na środowisko zawiera pod pozycją 3.3 uzasadnienie wyboru lokalizacji i wariantu planowanego przedsięwzięcia. W pozycji tej potrzebę istnienia stacji bazowej w danej lokalizacji uzasadniono koniecznością zapewnienia ludności dostępu do łączności telefonicznej i usług internetowych. Odrzucono natomiast wariant polegający na wykonaniu połączeń kablowych lub światłowodowych jako kosztowny, pracochłonny i związany z trudnościami formalnymi. Lektura tej części raportu nie wskazuje na to, aby autor raportu podjął się rzetelnego przedstawienia wymaganych ustawą wariantów przedsięwzięcia. Zarzut ten w szczególności odnosić należy do braku wskazania wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, a także niewystarczającego opisania wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia. W raporcie wspomniano o wariancie odrzuconym z uwagi na generowanie zwiększonych kosztów, jednak z jego opisu nie wynika, w jaki sposób przedsięwzięcie w tym wariancie oddziaływałoby na środowisko. Sąd drugiej instancji zaznaczył, iż art. 52 ust. 1 pkt 3 ustawy nakłada na podmiot podejmujący realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko obowiązek przedstawienia co najmniej trzech wariantów: wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia, wariantu najkorzystniejszego dla środowiska oraz wariantu proponowanego. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na celu, jakiemu służyć ma instytucja raportu o oddziaływaniu na środowisko. Dokumenty takie sporządzane są dla określonego rodzaju inwestycji, których oddziaływanie w części przypadków można uznać za negatywne. Stąd też inwestor podejmując się ich realizacji musi przedstawić warianty planowanego przedsięwzięcia w sposób zapewniający możliwość kontroli, czy proponowany wariant jest rozwiązaniem optymalnym, tj. stanowi rozwiązanie najbardziej korzystne nie tylko dla inwestora, ale przede wszystkim dla środowiska. Tymczasem warianty w rozpoznawanej sprawie nie zostały przedstawione w sposób prawidłowy, jako że autor raportu skupił się jedynie na wadach i zaletach wariantu z uwzględnieniem wyłącznie interesu inwestora (mniejsze koszty). Ponadto, zdaniem sądu drugiej instancji, analizowany raport nie opisuje w sposób zadowalający przewidywanych oddziaływań na środowisko w zakresie oddziaływania skumulowanego, co narusza art. 52 ust. 1 pkt 6 ustawy. Powyższe wady raportu oznaczają, że nie może on stanowić podstawy do wydania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył również, iż nie jest uzasadniony zarzut dokonywania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wyłącznie w oparciu o przepisy obowiązującego w tym zakresie rozporządzenia bez uwzględnienia "nowej rzeczywistości technologicznej", która nie znajduje odzwierciedlenia normatywnego. Określona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), zwanej dalej "Konstytucją", zasada praworządności zobowiązuje zarówno przez sądy, jak i organy administracji publicznej do działania na podstawie przepisów prawa. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprawa była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawartej w uchylonym przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 9 listopada 2007 r., wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1085/07. Stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ponownie rozpatrując sprawę związany był więc wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 marca 2009 r. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo. Podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W ocenie Sądu przedstawiony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie odpowiada wymogom określonym w art. 52 ust. 1 pkt 3 oraz pkt 6 ustawy. Pierwszy z powyższych przepisów - art. 52 ust. 1 pkt 3 ustawy - nakłada na podmiot podejmujący realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko obowiązek przedstawienia i opisu co najmniej trzech wariantów: 1) niepodejmowania przedsięwzięcia, 2) najkorzystniejszego dla środowiska, 3) proponowanego przez inwestora. W raporcie powinno ponadto się znaleźć uzasadnienie wyboru jednego z wariantów. Drugi z wyżej wspomnianych przepisów - art. 52 ust. 1 pkt 6 ustawy - określa, że raport powinien zawierać opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmujący bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótko-, średnio- i długoterminowe, stałe i chwilowe oddziaływanie na środowisko, wynikające z istnienia przedsięwzięcia, wykorzystywania zasobów środowiska i emisji oraz opis metod prognozowania, zastosowanych przez wnioskodawcę. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż w raporcie w sposób niewystarczający przedstawiono warianty, o których mowa w art. 52 ust. 1 pkt 3 ustawy. W sposób niewystarczający opisano wariant polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia. Nie wskazano również wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Odrzucono wariant polegający na wykonaniu połączeń kablowych lub światłowodowych jako kosztowny, pracochłonny i związany z trudnościami formalnymi. Z raportu nie wynika, w jaki sposób przedsięwzięcie w tym wariancie oddziaływałoby na środowisko. Analizowany raport zawiera pod pozycją 3.3 uzasadnienie wyboru lokalizacji i wariantu proponowanego przez inwestora. W pozycji tej potrzebę istnienia stacji bazowej w danej lokalizacji uzasadniono koniecznością zapewnienia ludności dostępu do łączności telefonicznej i usług internetowych. Raport jest sporządzany dla inwestycji, których oddziaływanie w części przypadków można uznać za negatywne. Stąd też inwestor podejmując się ich realizacji musi przedstawić warianty planowanego przedsięwzięcia w sposób zapewniający możliwość kontroli, czy proponowany wariant jest rozwiązaniem optymalnym, tj. stanowi rozwiązanie najbardziej korzystne nie tylko dla inwestora, ale przede wszystkim dla środowiska. Warianty w rozpoznawanej sprawie nie zostały przedstawione w sposób prawidłowy, jako że autor raportu skupił się jedynie na wadach i zaletach wariantu z uwzględnieniem wyłącznie interesu inwestora (mniejsze koszty). Analizowany raport nie opisuje również w sposób zadowalający przewidywanych oddziaływań na środowisko w zakresie oddziaływania skumulowanego, co narusza art. 52 ust. 1 pkt 6 ustawy. Skarżący jeszcze przez sporządzeniem raportu ze stycznia 2006 r. (we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu z października 2005 r.) wskazywał na konieczność uwzględnienia oddziaływania z innych źródeł znajdujących się w pobliżu planowanego przedsięwzięcia. Powyższe wady raportu oznaczają, że nie może on stanowić podstawy do wydania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Oznacza to, że organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, naruszając obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego; t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zaznaczyć również należy, iż nie jest uzasadniony zarzut dokonywania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wyłącznie w oparciu o przepisy obowiązującego w tym zakresie rozporządzenia, bez uwzględnienia wyników badań, które jednak nie znajdują odzwierciedlenia normatywnego. Zarówno sądy, jak i organy administracji publicznej są bowiem obowiązane do działania na podstawie przepisów prawa (określona w art. 7 Konstytucji zasada praworządności). Wyniki badań mogą być uwzględniane przez organy Państwa jedynie wtedy, gdy zostaną inkorporowane do systemu prawnego. Ponownie rozpatrując sprawę organy zastosują się do wskazówek zawartych w niniejszym wyroku poprzez rozpatrzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zawierającego elementy, o których mowa w art. 52 ust. 1 pkt 3 i pkt 6 ustawy. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p. p. s. a. orzekł, jak w pkt 1. sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2. sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152 p. p. s. a., a o kosztach postępowania orzeczono w pkt 3. sentencji wyroku na podstawie art. 200 p. p. s. a.