IV SA/Wa 745/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2009 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zwane dalej "SKO", po rozpatrzeniu odwołań Stowarzyszenia "Z. " z siedzibą w W. oraz Stowarzyszenia O. z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w W. w [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż w dniu [...] sierpnia 2006 r., po rozpatrzeniu sprawy wszczętej wnioskiem "C. " Sp. z o.o. z dnia [...] grudnia 2005 r., Prezydent W. decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla ww. inwestycji Po wniesieniu odwołań przez M. S., A. S. i S. S., Stowarzyszenie "Z." oraz W. z siedzibą w W. SKO uchyliło w całości powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji ze względu na nieprzeprowadzenie przez organ postępowania zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 158). SKO stwierdziło również, że organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] ustalił nowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od decyzji tej odwołanie wniosły Stowarzyszenie "Z. " z siedzibą w W. i Stowarzyszenie O. z siedzibą w W. Rozpatrując ponownie sprawę SKO wskazało, iż niezależnie "od oceny zasadności zarzutów strony skarżącej merytoryczna kontrola każdej decyzji administracyjnej musi być poprzedzona kontrolą formalną. Organ odwoławczy jest zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy, tak w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, jak i prowadzonego postępowania administracyjnego przez organ I instancji. W ocenie SKO zaskarżona decyzja zawiera rozstrzygnięcia niezgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 6 ww. rozporządzenia szerokość elewacji frontowej znajdującej się od frontu działki wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20 %. Tymczasem w zaskarżonej decyzji szerokość elewacji frontowej od ulicy [...] określono jako: "do 33,0 m z tolerancją do 20 procent". W świetle tezy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 20/06 (opubl. Lex nr 372493) stanowiącej, iż "ustalenie szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku powinno być wyznaczone w sposób konkretny", takie ustalenie szerokości jest niedopuszczalne. Oznacza ono w konsekwencji całkowitą swobodę projektową, co może doprowadzić do naruszenia ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także, jak ujął to WSA w wyroku z dnia 5 lipca 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 725/04 (opubl. Lex 1290793) "czyni niemożliwym ustalenie na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budową zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Ponadto SKO wskazało, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu dla planowanej zabudowy nie został określony w sposób konkretny. W decyzji użyto sformułowania "do 52 %". Tymczasem, zgodnie z tezą wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2163/06 (opubl. Lex nr 316751) "wartość wskaźnika musi być obliczona za pomocą działania matematycznego i musi się wyrażać w konkretnym ułamku dziesiętnym". Sygn. akt IV SA/Wa 745/09 Organ podniósł przy tym, że na konieczność precyzyjnego określenia parametrów planowanej inwestycji SKO zwracało już uwagę w swej poprzedniej decyzji wydanej w niniejszej sprawie, co nie zostało wykonane. Skargę na powyższą decyzję SKO złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych prawem. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie § 5 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez błędną jego wykładnię, która miała wpływ na wynik sprawy, a polegającą na przyjęciu, iż szerokość elewacji frontowej planowanego budynku oraz wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy muszą zostać określone konkretną cyfrą. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż w jego ocenie, określenie szerokości elewacji przez organ I instancji jako "do 33,0 m z tolerancją do 20%" jest prawidłowe, ponieważ ustawodawca przewidział możliwość korekty średniej szerokości elewacji w obszarze analizowanym o 20% i dokładnie takie postanowienie znalazło się w uchylonej decyzji. Skarżący stwierdził przy tym, że wykonując proste działanie matematyczne można z łatwością stwierdzić, że szerokość elewacji w nowo zaprojektowanym budynku nie może przekroczyć 39,6 m [33 m + 6,6 m (20% z 33 m)], a zatem z całą pewnością określenie szerokości elewacji nie daje architektowi "całkowitej swobody projektowej" w tym zakresie. Odnosząc się z kolei do kwestii ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni planowanej zabudowy skarżący podniósł, iż w niniejszej sprawie średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 36%, jednakże organ I instancji skorzystał z uprawnienia, które daje mu przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia i ustalił wskaźnik na poziomie "do 52%" szczegółowo uzasadniając odstępstwo od zasady na str. 4 analizy funkcji i zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji. Skarżący stwierdził również, że ani w tezie, ani w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2163/06 Sygn. akt IV SA/Wa 745/09 nie ma fragmentu w brzmieniu, który "przytoczył" w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji. W rzeczywistości teza wyroku Sądu brzmi: "Określenie wskaźnika budowy dla terenu inwestycji wymaga uprzedniego obliczenia średniego wskaźnika zabudowy dla otoczenia tego terenu. Należy przyjąć, iż wartość ta, obliczona za pomocą działania matematycznego, musi wyrażać się w konkretnie określonej liczbie procent albo w konkretnym ułamku dziesiętnym." Z powyższego wynika, że po pierwsze: organ II instancji całkowicie zmienił sens "cytowanego" wyroku, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że konkretnie określona liczba powinna dotyczyć średniego wskaźnika zabudowy dla obszaru analizowanego, a nie wskaźnika planowanej zabudowy, a po drugie: stan faktyczny, którego dotyczył wskazany wyrok był zupełnie odmienny. Ponadto skarżący podkreślił, że ze swej istoty parametry ustalane przez organ w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, stanowiące tzw. dane wyjściowe do projektowania, nie mogą zostać określone wyłącznie konkretną cyfrą. Wskazanie konkretnej cyfry (procenta, czy też ułamka) bez jakichkolwiek dodatkowych sformułowań spowodowałoby, że niemożliwe byłoby opracowanie na ich podstawie projektu budowlanego, który musi spełniać wymagania nie tylko decyzji o warunkach zabudowy, ale także innych przepisów powszechnie obowiązującego prawa, Polskie Normy, a także pozostawać w zgodzie z zasadami wiedzy technicznej. Skarżący stwierdził także, że wszystkie plany zagospodarowania przestrzennego posługują się sformułowaniami takimi jak: "minimalny procent", "maksymalna intensywność", "maksymalna powierzchnia zabudowy", "maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy", czy też "minimalne wielkości", zatem z oczywistych względów, parametry wskazane w decyzji o warunkach zabudowy muszą zostać określone jako cyfra (procent lub ułamek) poprzedzona sformułowaniem "maksymalny", "do", "nie więcej niż", czy "minimalny". Reasumując skarżący podniósł, że stwierdzenie przez SKO, iż parametry zabudowy nie zostały określone w sposób konkretny, ponieważ użyto w nich sformułowania "do", wynika z niezrozumienia istoty tych wskaźników i ich roli jako wytycznej do projektowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 17 września 2009 r. uczestnik postępowania S. Sygn. akt IV SA/Wa 745/09 S. podniósł, że SKO nie rozpatrzyło odwołania A. S., M. S. i S. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, co prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art.15 k.p.a. oraz art.138§1 k.p.a., sprawa winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ. W sytuacji zaś, gdy w sprawie występuje kilka stron, to każdej z nich - w świetle regulacji art. 127§3 k.p.a. - przysługuje prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w I instancji. Wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie i w rezultacie wydania jednego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Podkreślić przy tym trzeba, że obowiązek organu odwoławczego łącznego rozpoznania wszystkich złożonych w danej sprawie odwołań nie oznacza oczywiście, że ich rozstrzygnięcie musi być tożsame w stosunku do wszystkich odwołujących się. Ze stanowiskiem Sądu koresponduje również dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych. Warto tu chociażby zwrócić uwagę na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1230/04 (Lex nr 176134), z dnia 2 października 2003 r. sygn. akt IV SA 3643/2002 (LexPolonica nr 366883), z dnia 19 lutego 1999 r. sygn. akt I SA/Gd 737/97 (Lex nr 38675), czy też Sygn. akt IV SA/Wa 745/09 wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 331/2005 (Lex nr 222679). Wyjaśnić należy również, że jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania "drugiego" względnie innych dotychczas nie rozpoznanych pism procesowych (odwołań), pochodzących od innych stron tego postępowania. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron wywołuje daleko idące skutki prawne. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest m. in. pogląd, że decyzja taka dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art.156§1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1230/04, Lex 176134). W warunkach niniejszej sprawy, obowiązek łącznego rozpatrzenia wszystkich wniesionych odwołań nie został spełniony. Decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] doręczono stronom postępowania w tym m. in. A. S. w dniu 27 maja 2008 r., od której strona wniosła odwołanie pismem z dnia 9 czerwca 2008 r., a które to pismo wpłynęło do organu w dniu 10 czerwca 2008 r. (brak w aktach administracyjnych koperty, w której zostało wniesione odwołanie), M. i S. S. w dniu 21 maja 2008 r., od której strony wniosły odwołanie pismem z dnia 2 czerwca 2008 r., a które to pismo wpłynęło do organu w dniu 3 czerwca 2008 r. (brak w aktach administracyjnych sprawy koperty, w której zostało wniesione odwołanie), Stowarzyszeniu O. w dniu 12 maja 2008 r., od której strona wniosła odwołanie w dniu 20 maja 2008 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym) oraz Stowarzyszeniu "Z." w dniu 15 maja 2008 r., od której strona wniosła odwołanie w dniu 29 maja 2008 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym). Wszystkie odwołania, jakkolwiek w różnym czasie, zważywszy na daty ich wniesienia do organu I instancji, zostały przekazane SKO. Odwołania wniesione przez Stowarzyszenie O. oraz Stowarzyszenie "Z." wpłynęły do organu odwoławczego w dniu 12 czerwca 2008 r., odwołanie wniesione przez M. i S. S. wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 16 czerwca 2008 r., natomiast odwołanie wniesione Sygn. akt IV SA/Wa 745/09 przez A. S. wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 20 czerwca 2008 r. SKO wydając zaskarżoną do Sądu decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] rozpoznało tylko odwołanie Stowarzyszenia O. oraz Stowarzyszenia "Z. ". Nie zostały tym samym rozpoznane odwołania wniesione przez A. S. oraz M. S. i S. S. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że SKO wydając zaskarżoną decyzję naruszyło przepisy postępowania administracyjnego, tj. art.15 i 138 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art.145§1 pkt 1 lit. c i art. 152 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 w/w ustawy.