IV SA/Wa 745/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wykowski, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2017 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej i Miasta [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...]utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] listopada 1966 r., nr [...] o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], róg ul. [...] o pow. 177 m2 (z całości o pow. 915 m2) zapisanej w Kw nr [...], stanowiącej własność E. W. oraz o przyznaniu odszkodowania za budynek znajdujący się na nieruchomości. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Prezydium Rady Narodowej m. [...] orzeczeniem z dnia [...] listopada 1966 r., nr [...] orzekło o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], róg ul. [...] o pow. 177 m2 (z całości o pow. 915 m2) zapisanej w Kw nr [...], stanowiącej własność E. W. oraz o przyznaniu odszkodowania za budynek znajdujący się na nieruchomości. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia wystąpili w dniu [...], lutego 2003 r. A. W., J. W., A. W., E. W. – spadkobiercy E. W. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...], sierpnia 2015 r., nr [...], orzekł o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...], z dnia [...], listopada 1966 r., nr [...], o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w [...],przy ul. [...],, róg ul. [...], o pow. 177 m2 (z całości o pow. 915 m2) zapisanej w Kw nr [...],, stanowiącej własność E. W. oraz o przyznaniu odszkodowania za budynek znajdujący się na nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli Prezydent Miasta [...], wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej i Miasto [...],. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...], sierpnia 2015 r., nr [...],. W uzasadnieniu organ wskazał, że - mając na uwadze stanowisko zaprezentowane w wydanym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...], kwietnia 2014 r., sygn. akt [...],– należało przyjąć, że organ wywłaszczeniowy rażąco naruszył przepis art. 4 i art. 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) – zwanej dalej "ustawą". Organ wywłaszczeniowy – będąc związany żądaniem wniosku – samowolnie z urzędu zmodyfikował żądanie wniosku Zarządu [...] m. [...], z dnia [...] czerwca 1966 r., który domagał się ustanowienia służebności poprzez udostępnienie do ruchu pieszego 177 m2 powierzchni nieruchomości E. W., traktując to podanie jako wniosek o pełne wywłaszczenie części nieruchomości. Poza tym Minister stwierdził, że organ wywłaszczeniowy wydał orzeczenie wywłaszczeniowe obciążone wadami nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 Kpa, ponieważ poprzez odjęcie prawa własności do części nieruchomości o pow. 177 m2 wywłaszczył także część budynku mieszkalnego posadowionego na gruncie E. W. (fragmenty lokali na I, II i III piętrze), która nie miała charakteru samodzielnego przedmiotu własności. Poza tym organ odwoławczy stwierdził, że rażące naruszenia prawa przy wydaniu decyzji wywłaszczeniowej skutkuje również rażącą wadliwością orzeczenia w części ustalającej odszkodowanie. Jeżeli natomiast chodzi o wystąpienie w sprawie przeszkód z art. 156 § 2 Kpa Minister wskazał, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, ponieważ wywłaszczona nieruchomość oznaczona obecnie jako działki nr [...] i [...], stanowi obecnie własność Gminy (odpis z Kw nr [...],), co nie stało na przeszkodzie w odwróceniu skutków kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie nie mógł zostać uwzględniony wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 w którym orzeczono, że art. 156 § 2 Kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Minister wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok zakresowy o pominięciu prawodawczym. Skutkiem tego wyroku nie jest derogacja, czy też zmiana normatywna przepisu art. 156 § 2 Kpa. Trybunał Konstytucyjny w tymże wyroku nie przesądził jaki okres ustawodawca winien uznać za "znaczny upływ czasu". Wobec tego do czasu wprowadzenia odpowiednich zmian legislacyjnych nie ma podstawy do zmiany praktyki orzeczniczej w stosowaniu przepisu art. 156 § 2 Kpa, w szczególności samodzielnego ustalania przesłanki "znacznego upływu czasu" uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności decyzji. Poza tym organ wskazał, że wyrok ten odnosi się do decyzji na mocy której strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę, a za taką decyzję nie mogło być uznane orzeczenie wywłaszczeniowe. Od decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] Prezydent Miasta [...], wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) obrazę przepisów postępowania – art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa mającą istotny wpływ na treść decyzji poprzez pominięcie, że decyzja wywłaszczeniowa z 1966 r. warunkowała wydanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r., nr [...] na mocy której Miasto [...] nabyło własność przedmiotowej nieruchomości; 2) obrazę przepisu postępowania – art. 156 § 2 Kpa mającą istotny wpływ na treść decyzji poprzez niezastosowanie tego przepisu w sposób zgodny z jego rozumieniem wyrażonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 i odmowę uwzględnienia, że na skutek długotrwałości decyzji w obrocie oraz nabycia na jej podstawie prawa własności przez Miasto [...] decyzja nie powinna być wycofana z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ administracji – mając na uwadze niekonstytucyjność przepisu art. 156 § 2 Kpa – winien dokonać jego prokonstytucyjnej wykładni, aby zapewnić maksymalną zgodność tego przepisu z jego konstytucyjnym rozumieniem. Organ pominął bowiem to, że na mocy decyzji komunalizacyjnej Skarb Państwa utracił własność nieruchomości na rzecz Miasta [...]. Przy czym orzeczenie wywłaszczeniowe nabyło status długotrwałości (50 lat), a nabywcą mienia jest podmiot publicznoprawny odrębny od Skarbu Państwa, który miał prawo działać w zaufaniu do Państwa. Inne traktowanie gminy, niż osoby prawa prywatnego byłoby dyskryminacją. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując prezentowane w sprawie stanowisko. W odpowiedzi na skargę uczestnicy postępowania A. W., E. W., A. W., J. W. wnieśli o oddalenie skargi. W uzasadnieniu uczestnicy postępowania wskazali, że wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. uniemożliwia wzruszanie korzystnych dla obywatela stanów prawnych, które powstały przed laty na skutek wadliwych decyzji administracyjnych. Wyrok ten nie chroni interesów Skarbu Państwa, czy gmin w ramach konstytucyjnej zasady zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji RP), w szczególności nabycia prawa wynikającego z decyzji wywłaszczeniowej, czy też nabycia przez gminę nieruchomości z mocy samego prawa stwierdzonego decyzją komunalizacyjną. Poza tym uczestnicy postępowania wskazali, że wyrok o sygn. akt P 46/13 odnosi się do przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (wady rażącego naruszenia prawa), natomiast kontrolowane w niniejszej sprawie orzeczenie wywłaszczeniowe z 1966 r. było obciążone także wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 Kpa, do której wyrok trybunalski się nie odnosi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Nie budzi wątpliwości Sądu to, że kwestionowane w niniejszej sprawie orzeczenie wywłaszczeniowe z 1966 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa – tj. art. 4 i art. 15 ust. 1 i 2 ustawy poprzez zastosowanie przez organ wywłaszczeniowy z urzędu instytucji tzw. pełnego wywłaszczenia do części nieruchomości E. W. o pow. 177 m2, mimo wyraźnego wniosku o ustanowienie na tym gruncie ograniczonego prawa rzeczowego –służebności przejścia na rzecz Skarbu Państwa. Trafnie wskazał Minister Infrastruktury i Budownictwa, że kwestionowane orzeczenie wywłaszczeniowe jest także obciążone wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 Kpa (trwała niewykonalność decyzji w momencie jej wydania), ponieważ wraz z częścią gruntu o pow. 177 m2 wywłaszczony został fragment budynku mieszkalnego (wraz z fragmentami lokali mieszkalnych) nie stanowiący części składowej tej części gruntu i nie dzielący jej losu prawnego. W tym zakresie organ nadzoru związany był oceną prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2011 r., sygn. akt [...]. Rację ma organ twierdząc, że wady nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego rozciągają się także na akcesoryjne rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania E. W. odszkodowania za objętą orzeczeniem wywłaszczeniowym część budynku. Słusznie także przyjął Minister Infrastruktury i Budownictwa, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła przeszkoda do stwierdzenia nieważności w postaci nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 Kpa. Sporny grunt stał się z mocy samego prawa własnością Miasta [...], a podstawę jego nabycia stanowiła ostateczna decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r., nr [...]. Po wydaniu orzeczenia wywłaszczeniowego nie wystąpił zatem obrót cywilnoprawny, którego organ administracji w ramach swych kompetencji nie mógłby odwrócić poprzez uruchomienie stosownego postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie istota sporu jaki wystąpił pomiędzy Prezydentem Miasta [...], a Ministrem Infrastruktury i Budownictwa dotyczy tego, czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702) mógł znaleźć zastosowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z 1966 r. Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie nie jest kwestionowane to, że wyrok zakresowy Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 dotyczył pominięcia prawodawczego w treści art. 156 § 2 Kpa. Trafnie wskazał Minister, że na mocy wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 nie utracił mocy obowiązującej przepis art. 156 § 2 Kpa, a zatem wyrok ten nie powoduje zmiany stanu prawnego w zakresie treści przepisu art. 156 § 2 Kpa i nie eliminuje tego przepisu z porządku prawnego. Wyrok ten ma charakter zakresowy, ponieważ kontrola konstytucyjności przepisu art. 156 § 2 Kpa dotyczyła tzw. pominięcia ustawodawczego w zakresie braku w przepisie art. 156 § 2 Kpa ograniczenia czasowego, uniemożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji z powodu wady rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa), po znacznym upływie czasu od dnia jej wydania, gdy decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Skarżący Prezydent Miasta [...] działający za Skarb Państwa pomija jednak to, że wyrok ten został wydany na skutek pytania prawego zadanego przez sąd administracyjny na tle konkretnego stanu faktycznego i prawnego w jakim zapadła kontrolowana przez sąd ostateczna decyzja administracyjna. Skoro zatem wspomniany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy i dotyczy pominięcia prawodawczego w konkretnej sprawie, to wyrok ten nie ma charakteru uniwersalnego, tak jak typowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający w całości niezgodność przepisu prawa stanowiącego podstawę prawną decyzji z konkretnymi przepisami Konstytucji RP. Skoro tak, to organ prowadzący postępowanie nieważnościowe był zobligowany zbadać, czy wyrok zakresowy dotyczący pominięcia prawodawczego wydany w innej sprawie "pasuje" do niniejszej sprawy. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dokonał oceny, czy wskazany wyżej wyrok trybunalski ma przełożenie na niniejszą sprawę. Trzeba wskazać, że w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 Kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący pomija to, że wspomniany wyrok trybunalski może mieć istotne znaczenie dla spraw, w których została wydana decyzja konstytutywna przyznająca obywatelowi prawo lub ekspektatywę nabycia prawa. Tymczasem kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja wywłaszczeniowa odbierała obywatelowi najistotniejsze prawo do rzeczy – prawo własności wbrew jego woli, w dodatku decyzja ta była obciążona wadami nieważności w momencie jej wydania. Natomiast skutkiem decyzji komunalizacyjnej, na którą powołuje się skarżący, jest potwierdzenie nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości, które następowało nieodpłatnie i z mocy samego prawa. Zatem to nie obywatele, lecz podmioty publicznoprawne są beneficjentami takich decyzji. Sąd zwraca uwagę, że w orzecznictwie NSA jednoznacznie wskazano, że analizowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie służy ochronie interesów Skarbu Państwa, czy Gminy, które wadliwie, z rażącym naruszeniem prawa nabyły prawo własności (por. wyroki NSA z dnia: 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2566/15, 1 marca 2016, sygn. akt I OSK 2632/15, 8 marca 2016 r., sygn. akt I 2631/15, 30 marca 2016 r., sygn. akt I 2486/15, 15 września 2015, sygn. akt I OSK 2940/14, 16 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1307/14). Nie ma bowiem wątpliwości, że u podstaw wyroku Trybunału legło dostrzeżenie potrzeby ochrony praw jednostek, a nie podmiotów publicznoprawnych. Uwzględniając poczynione wyżej uwagi należało uznać, że również w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw przemawiających za udzieleniem Skarbowi Państwa, czy też Gminie Miasta [...] ochrony konstytucyjnej z uwzględnieniem zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa z art. 2 Konstytucji RP, o których mowa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd uznał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 nie miał "przełożenia" na stan faktyczny i prawny jaki zaistniał w niniejszej sprawie. Wobec tego skoro wyrok ten nie miał istotnego znaczenia dla niniejszej sprawy, to należało uznać za trafne stanowisko Ministra Infrastruktury i Budownictwa, że nieuwzględnienie tegoż wyroku nie mogło stanowić istotnego i mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 156 § 2 Kpa. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy organ nadzoru winien dokonać wykładni art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 Kpa z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 i stanowiska zawartego w jego uzasadnieniu, w szczególności samodzielnie ustalić "przesłankę znacznego upływu czasu". Jak wyżej wskazano, aby rozważać kwestię wykładni wskazanych wyżej przepisów właściwych dla sprawy nieważnościowej z uwzględnieniem wskazanego wyżej wyroku trybunalskiego, wpierw należało wyjaśnić, czy niniejsza sprawa nieważnościowa odpowiada w swych istotnych okolicznościach rodzajowi sprawy administracyjnej na tle której zapadł tenże wyrok zakresowy o pominięciu ustawodawczym. Skoro wskazany wyżej wyrok trybunalski zapadł na tle innych realiów sprawy administracyjnej, której dotyczył, to zbędne było analizowanie w niniejszej sprawie stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w zakresie przesłanki "znacznego upływu czasu". Jedynie ubocznie Sąd zwraca uwagę, że podnoszona w skardze kwestia jest dyskusyjna. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 651/14 wskazany wyrok TK adresowany jest do ustawodawcy, aby ten dokonał stosownych zmian w prawie. NSA uznał, że w drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nie można określić terminu, po upływie którego byłaby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) orzekł, jak w sentencji wyroku.