IV SA/Wa 748/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2018 r. sprawy ze skargi "R" Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...]stycznia 2018 r. nr [...]Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, zwanej dalej "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, od decyzji Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia [...]listopada 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ przedstawił następujący stan sprawy. Wnioskiem z dnia [...]września 2017 r. [...]Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa, zwróciła się do Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości rolnych, oznaczonych jako działki nr [...],[...],[...],[...], obręb [...], powiat [...], województwo [...]oraz działka nr [...]obręb [...], powiat [...], województwo [...]. Pismem z dnia [...]października 2017 r. wnioskodawca sprecyzował pierwotną treść żądania wskazując, że wnosi o wydanie zgody na nabycie nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...],[...],[...],[...]obręb [...], powiat [...], województwo [...]oraz działka nr [...]obręb [...], powiat gdański, województwo [...]. Decyzją z dnia [...]listopada 2017 r., nr [...], Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa odmówił wyrażenia zgody na nabycie wskazanych nieruchomości. Od decyzji z dnia [...]listopada 2017 r. odwołanie wniosła "[...]" Sp. z o.o. Organ wskazał, że wnioskująca spółka nie spełnia warunków ustawy i nabycie przez nią omawianej nieruchomości, bowiem warunkiem wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej jest to, by w wyniku danej czynności prawnej nie doszło na nadmiernej koncentracji gruntów rolnych. Za gospodarstwo rodzinne uważa się gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika indywidualnego, w którym jednocześnie łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż 300 ha. Pojęcie nadmiernej koncentracji gruntów rolnych jest tzw. klauzulą generalną, a uzasadnienie spełnienia tego warunku może – w ocenie organu - zależeć od specyfiki danej transakcji. Ponadto należy podkreślić, iż pewien wpływ na decyzję dot. wydania zgody na nabycie nieruchomości rolnej ma także specyfika struktury agrarnej w danym regionie. Organ podał, że "[...]" Sp. z o. o. jest właścicielem nieruchomości rolnych o łącznej powierzchni 352,5153 ha. Ponadto Spółka dzierżawi z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa grunt o powierzchni 46,61 ha (do dnia [...]września 2029 r.). Średnia wielkość gospodarstwa rolnego w województwie [...], gdzie położone są nieruchomości objęte wnioskiem, wynosi 19,16 ha (dane za 2017 r. opublikowane w biuletynie informacji publicznej przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa). Spółka prowadzi działalność na gruntach, których wielkość wielokrotnie przewyższa średnią w tym województwie, a ponadto przekracza znacząco powierzchnię, jaką może posiadać gospodarstwo rodzinne (300 ha). Na podstawie powyższych danych organ oparł konstatację o nadmiernej koncentracji gruntów rolnych. Zdaniem organu okoliczności sprawy pozwalają na przyjęcie, że brak zgody na nabycie przez spółkę nieruchomości, obejmującej tereny przeznaczone w planie miejscowym pod uprawy rolne, zostało poprzedzone podjęciem wszelkich niezbędnych kroków celem jej wyjaśnienia, wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału i wyważeniu w ustalonych okolicznościach interesu społecznego i słusznego interesu strony. Za uzasadnione organ uznał stanowisko Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, odmawiające wydania zgody na nabycie przez "[...]" Sp. z o. o. nieruchomości rolnych, położonych w obrębie [...]i [...], woj. [...]. W skardze wywiedzionej dnia [...]stycznia 2018 r. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, z dnia [...]stycznia 2018 r. Spółka zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2a ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 2052, ze zm., dalej: ukur), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że nadmierna koncentracja zachodzi zawsze w przypadku nabycia przez podmiot niebędący rolnikiem indywidualnym gruntów rolnych, gdy transakcja ta doprowadzi do zwiększenia powierzchni jego gospodarstwa tak, że przekroczy ona 300 ha, oraz gdy w wyniku nabycia, wielkość gospodarstwa rolnego nabywcy będzie większa, od średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w danym regionie, co skutkowało uznaniem, że w wyniku nabycia przez skarżącą nieruchomości dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych, 2. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: K.p.a.), polegające na wydaniu decyzji bez przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego, oraz bez wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie, w tym przede wszystkim braku dostatecznych dowodów, pozwalających na ustalenie, czy nabycie nieruchomości przez skarżącą spowoduje nadmierną koncentrację gruntów, o której mowa w art. 2a ust. 1 pkt 4 lit. c ukur, co skutkowało błędnym i nieuzasadnionym uznaniem przez organ, że w wyniku nabycia nieruchomości przez skarżącą dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych, mimo braku materiału dowodowego, pozwalającego na dokonanie oceny zaistnienia powyższej przesłanki, b) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez pominięcie w toku oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego faktu, że skarżąca jest dzierżawcą nieruchomości na podstawie umowy dzierżawy, zawartej na czas określony do dnia 30 września 2029 r., a więc nabycie nieruchomości przez inny podmiot będzie stanowiło naruszenie art. 2b ukur i może skutkować zastosowaniem względem nabywcy takiej nieruchomości sankcji wskazanych w art. 9 ust. 3 ukur, a co za tym idzie jedynie nabycie nieruchomości przez skarżącą nie będzie prowadziło do naruszenia przepisów ukur, c) art. 107 § 3 K.p.a., polegające na niewskazaniu przez organ w skarżonej decyzji przyczyn, z powodu których dał wiarę jedynie danym opublikowanym w biuletynie informacji publicznej przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, odmawiając innym dowodom, w tym w szczególności informacji uzyskanych z GUS, oraz przedstawionemu przez skarżącą pismu KOWR z dnia [...]października 2017 r. wiarygodności i mocy dowodowej, d) art. 7, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., polegające na nierozpatrzeniu wszystkich zarzutów i twierdzeń zawartych w odwołaniu od decyzji Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa numer [...]z dnia [...]listopada 2017 r., niedokonaniu przez organ II instancji żadnych ustaleń w sprawie, pominięciu ponownego rozpoznania sprawy i poprzestaniu na ustaleniach dokonanych przez organ I instancji, e) art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom tego przepisu, w szczególności poprzez zaniechanie przez organ przedstawienia uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji, nieustosunkowanie się do zarzutów i wniosków odwołania, zaniechanie przedstawienia przez organ własnych ustaleń i wniosków w sprawie. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]stycznia 2018 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca wywodziła w szczególności, że prawodawca unijny za małe i średnie gospodarstwa, które nie spełniają przesłanki nadmiernej koncentracji gruntów rozumie gospodarstwa o powierzchni do około 600 ha. Dopiero zaś gospodarstwa o większej powierzchni są uznawane przez ustawodawcę unijnego za zbyt duże, a z uwagi na to, że koncentracja gospodarstw rolnych w UE jest uznawana za zjawisko niepożądane. Dalej Skarżąca wywodziła, że wolność prowadzenia działalności gospodarczej jest wartością konstytucyjną stanowiącą, w oparciu o art. 20 Konstytucji RP jeden z fundamentów ustroju gospodarczego w Polsce. Wolność ta, zgodnie z art. 22 Konstytucji może być ograniczona jedynie w drodze ustawy i tylko z uwagi na ważny interes publiczny. Ukur daje organom możliwość ingerencji w zawierane transakcje dotyczące sprzedaży gruntów rolnych, jednakże jedynie w przypadku, gdy w ich wyniku dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów. To na organie spoczywał więc obowiązek dostatecznego umotywowania w decyzji odmownej braku spełnienia przez skarżącą powyższej przesłanki. Ponadto skarżąca zakwestionowała poprawność argumentacji organu, wskazując że dane dotyczące średniej wielkości gospodarstw rolnych w województwie mogą być przydatne dla ustalenia, czy dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych jednakże pod warunkiem, że organ dokona ich analizy i ustali ile gospodarstw rolnych w danym województwie w rzeczywistości prosperuje, a w jakim odsetku pozostają one w posiadaniu osób w rzeczywistości nie będących rolnikami i uzyskujących wynagrodzenie ze stosunku pracy, działalności gospodarczej lub umów cywilnoprawnych. Powyższe gospodarstwa bowiem w ogóle nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie wielkości gospodarstw rolnych w województwie, gdyż w rzeczywistości nie spełniają one funkcji gospodarstw rolnych. Ponadto Spółka wywodziła, że jest dzierżawcą nieruchomości, która miała podlegać nabyciu na podstawie umowy obowiązującej do dnia [...]września 2029 r. Przepis art. 2b ukur nakłada natomiast na nabywcę gospodarstwa rolnego obowiązek jego osobistego prowadzenia przez okres 10 lat, z jednoczesnym zakazem oddawania nieruchomości rolnej rzez ten czas w posiadanie osobie trzeciej. W przeciwnym przypadku możliwe jest zastosowanie względem właściciela nieruchomości sankcji przewidzianej w art. 9 ust. 3 ukur. Powyższe stanowisko zostało zawarte w wydanej przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa Departament Kształtowania Ustroju Rolnego piśmie o numerze: [...] gdzie wskazano, że przepisy ukur nakładają na nabywcę nieruchomości rolnej obowiązek prowadzenia gospodarstwa rolnego, co ma zapewnić, że nieruchomości rolne będą wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem, tj. w celu prowadzenia działalności rolniczej. Jednocześnie wskazano, że nabycie nieruchomości obciążonej dzierżawą mimo, że możliwe i prawnie skuteczne nie spowoduje skutku w postaci wejścia tej nieruchomości do gospodarstwa rolnego nabywcy, jak również nie pozwoli na prowadzenie przez nabywcę działalności rolniczej na nabytych gruntach. W związku z tym nabycie nieruchomości rolnej, obciążonej dzierżawą, doprowadzi do naruszenia przez nabywcę normy art. 2b ukur i spowoduje konieczność zastosowania względem niego sankcji, wskazanych w art. 9 ust. 3 ukur. Wydanie decyzji o odmowie nabycia nieruchomości powoduje więc, że właściciel nieruchomości zostanie pozbawiony realnej możliwości zbycia nieruchomości. Skoro nie będzie możliwe zbycie nieruchomości dzierżawcy, który prowadzi na niej działalność rolniczą, a jednocześnie zbycie jej podmiotowi trzeciemu, doprowadzi do naruszenia przez ten podmiot przepisów ustawy ukur, skarżona decyzja wywoła skutek, w postaci pozbawienia właściciela możliwości sprzedaży nieruchomości, co niewątpliwie stanowi zbyt daleko idącą ingerencję władzy publicznej w prawo własności. W podpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: I. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle art. 1 § 2 ww. ustawy kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne - art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.) – dalej w skrócie: "P.p.s.a."]. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania jej z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). II. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, utrzymująca w mocy decyzję wydaną przez Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych o niewyrażeniu zgody na nabycie prawa własności nieruchomości rolnej. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Podnieść w tym miejscu należy, że Sąd w całości podzielił ustalenia organów obu instancji i wyrażoną przez nie ocenę prawną stanu faktycznego. III. Zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 2196, ze zm.; dalej: "ukur"), a konkretnie jej art. 2a ust. 4 pkt 1). Z przepisu tego wynika, że nabycie nieruchomości rolnej przez inne podmioty niż wymienione w ust. 1 i ust. 3 pkt 1 oraz w innych przypadkach niż wymienione w ust. 3 pkt 2-4, może nastąpić za zgodą Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka, wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na wniosek zbywcy, jeżeli: a) wykaże on, że nie było możliwości nabycia nieruchomości rolnej przez podmioty, o których mowa w ust. 1 i 3, b) nabywca daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej, c) w wyniku nabycia nie dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych. Powodem niewyrażenia zgody na nabycie przez skarżącą przedmiotowych nieruchomości było stwierdzenie przez organ I instancji, że na skutek tej czynności dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych, a więc wystąpienie negatywnej przesłanki z art. 2a ust. 4 pkt 1) lit. c) ustawy. Nie ulegało wątpliwości, że spełnione zostały z kolei pozytywne przesłanki określone w art. 2a ust. 4 pkt 1) lit. a) i b). IV. Oceniając przesłanki nadmiernej koncentracji należy stwierdzić, że po pierwsze nieuprawnione jest odwoływanie się do interpretacji art. 2a ust. 2 ustawy do regulacji z art. 28a ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2018 r., poz. 91). Wynika to z faktu, że ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego samodzielnie i autonomicznie określa przedmiot swojej regulacji, w szczególności brak jest w niej odesłania do choćby odpowiedniego stosowania jakiegokolwiek przepisu ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Nie jest również zasadne posługiwanie się pojęciem koncentracji, wynikającym z przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konsumentów i konkurencji, (Dz.U. z 2017 r., poz. 229), w której ustawodawca koncentracja jest dozwolona, jeśli w jej wyniku konkurencja na rynku nie zostanie istotnie ograniczona, w szczególności przez powstanie lub umocnienie pozycji dominującej na rynku. Specyfika ustawy o ochronie konsumentów i konkurencji przemawia za uznaniem, że jej zastosowanie do innego rodzaju zdarzeń prawnych (nabycie gruntów rolnych, mającego inne uwarunkowania prawne, niż nabycie przedsiębiorstwa) nie może się odbyć przez prosty zabieg wykładni systemowej. V. Ponadto z żadnego przepisu ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego nie wynika, aby pojęcie nadmiernej koncentracji gruntów rolnych interpretować przez pryzmat prawa własności takich gruntów. Zdaniem Sądu, istotny jest sam fakt ich posiadania, zwłaszcza że w okolicznościach niniejszej sprawy opiera się ono o uregulowany stan wynikający z formalnej i długotrwałej umowy dzierżawy (pogląd ten, wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3371/17, orzeczenia.nsa.gov.pl, określanej dalej CBOSA, podziela skład orzekający). W związku z tym przytoczone przez organ dane, że "[...]" Sp. z o. o. jest właścicielem nieruchomości rolnych o łącznej powierzchni 352,5153 ha, a ponadto Spółka dzierżawi z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa grunt o powierzchni 46,61 ha (do dnia 30 września 2029 r.), są decydujecie dla oceny czy doszło do przekroczenia 300 ha. VI. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997, Nr 78, poz. 483, ze zm.) należy wskazać, że art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza ograniczenie prawa własności tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności. Przepisy ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego realizują konstytucyjną zasadę oparcia ustroju rolnego na gospodarstwach rodzinnych (art. 23 Konstytucji RP). Jest on skorelowany z wynikającym z ukur zaleceniem poprawy struktury obszarowej gospodarstw rolnych, aby były one konkurencyjnie ekonomicznie. Jednak definicja gospodarstwa rodzinnego, zawarta właśnie w tej ustawia nie pozostawia wątpliwości, że zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy, za gospodarstwo rodzinne uważa się gospodarstwo rolne: 1) prowadzone przez rolnika indywidualnego oraz 2) w którym łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż 300 ha. Natomiast w myśl art. 6 ust. 1 ukur, za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo. Cezura 300 ha, zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, stanowi ustawowe ograniczenie prawa własności w zakresie (por. również uzasadnienie projektu nowelizacji ukur druk sejmowy nr 293 Sejm VIII kadencji, www.sejm.gov.pl, wyrok WSA w Warszawie w wyroku z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3422/17, CBOSA. VII. Na interpretację pojęcia "nadmiernej koncentracji" nie może wpłynąć w decydujący sposób prawo wspólnotowe, skoro rodzima ustawa posługuje się przesłanką nie przekroczenia w wyniku nabycia nieruchomości rolnej przez gospodarstwo areału 300 ha. W związku z tym wywodzenie, że zgodnie w szczególności z art. 11 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 608, z późn. zm.), płatności obszarowe w wysokości powyżej 150 000 euro otrzymują gospodarstwa o powierzchni przekraczającej 600-700 ha, nie jest decydujące na kwestii interpretacji pojęcia nadmiernej koncentracji. Przepisy wspólnotowe nie dotyczą wprost kwestii nabycia nieruchomości rolnej, lecz tyczą się zagadnień finansowych. Nie jest uzasadniony wywód skarżącej Spółki, dotyczący ograniczenia działalności gospodarczej. Tak, jak to powiedziano w orzeczeniu TK z 15 lipca 1996 r., sygn. K. 5/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 30, mając na uwadze domniemanie konstytucyjności ustawy, należy poszukiwać takiej jej interpretacji, która pozwoli na uniknięcie wniosku o niekonstytucyjności normy. Sąd nie powziął wątpliwości, czy per se, przepisy dotyczące nadmiernej koncentracji nie naruszają tej normy, biorąc pod uwagę wykładnię uwzględniającą zarówno zasadę proporcjonalności, jak i zasadę, że podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne (art. 23 Konstytucji RP). VIII. Ponadto przyjęta przez organ interpretacja jest zbieżna z celem ustawy. Ustawa określa bowiem zasady kształtowania ustroju rolnego państwa przez: 1) poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych; 2) przeciwdziałanie nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych; 3) zapewnienie prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach" (por. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 330/16, CBOSA). IX. Nie jest zasady argument formułowany przez skarżącą, że powołanie się na średnią wielkość gospodarstwa w województwie pomorskim, zwłaszcza bez wskazania jakie wnioski organ wyciągnął w oparciu o przedstawione dane sprawia, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów formalnych uzasadnienia. Po pierwsze średnia wielkość gospodarstwa rolnego w województwie pomorskim, gdzie położone są nieruchomości objęte wnioskiem, wynosi 19,16 ha (dane za 2017 r. opublikowane w biuletynie informacji publicznej przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa), co znacznie odbiega od ustawowej granicy 300 ha, a tym bardziej od wielkości areału posiadanego przez Spółkę. Po drugie, uwzględniając zasadę równości należy zauważyć, że słusznie organ odwołał się do średniej wielkości gospodarstwa na terenie województwa, jako dodatkowej przesłanki interpretacyjnej. Po trzecie brak było podstaw do dokonania szczegółowego badania jak prosperują te gospodarstwa, bowiem na efektywność działania składa się szereg czynników (rodzaj zasiewów, wielkość obciążeń finansowych umaszynowienie, sposób zarządzania), a nie tylko areał. To, czy gospodarstwa są funkcjonalne (Spółka w skardze nie określa zresztą ściślej, co należy rozumieć przez to pojęcie), nie wchodzi w zakres przesłanek ustawowych. W tym kontekście należy zauważyć, że o rolniczym charakterze gruntu przesądza tylko jego rolnicze przeznaczenie, a nie sposób obecnego wykorzystywania. Dlatego do nieruchomości rolnej należą także odłogi i ugory, które potencjalnie biorąc mogą być wykorzystywane rolniczo. Kryterium wyodrębniającym (cechą wyróżniającą) nieruchomość rolną jest zatem możliwy sposób jej wykorzystania. Nie jest konieczne rzeczywiste prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub ogrodniczej, sadowniczej czy rybnej (E. Skowrońska-Bocian [w:] K. Pietrzykowski (red.): Kodeks cywilny, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2002, t. 1, s. 131). Dla zakwalifikowania nieruchomości rolnej wystarczy możliwość takiego wykorzystania. (...) Nieruchomość rolna "została (...) zdefiniowana w niepełny sposób w art. 461 k.c., to jest od strony przydatności do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie. Rzecz w tym, że również pojęcie rolnictwa jest szerokie i trudne do zdefiniowania" (wyrok SN z dnia 2 czerwca 2000 r., sygn. akt II CKN 1067/98, OSP 2001/2/27). Wieloznaczność zwrotów użytych w przepisie art. 461 k.c. nie pozwala oprzeć zawartej tam definicji jedynie na kryterium językowym, mimo wielokrotnie podkreślanego w literaturze przedmiotu znaczenia wykładni gramatycznej jako pierwszej i najpewniejszej spośród wszystkich metod (por. też powołany wyżej wyrok SN z dnia 2 czerwca 2000 r.). Interpretacja art. 461 k.c. prowadzi do wniosku, iż wskazuje on na czysto agronomiczne cechy gruntu, jakie powodują, że uzyskiwanie na nim produktów rolnych jest fizycznie możliwe. Co więcej, uzyskiwanie z gruntu płodów rolnych nie musi faktycznie następować. Artykuł 461 k.c. zadowala się tutaj możliwością, istnieniem pewnej potencjalnej perspektywy uzyskiwania z gruntu płodów rolnych, znajdującej swe uzasadnienie w fizyczno-agronomicznych właściwościach gruntu (por. A. Lichorowicz: Glosa do wyroku SN z dnia 2 czerwca 2000 r., sygn. akt II CKN 1067/98, OSP 2001/2/27). Jak wyżej wskazano, Spółka prowadzi działalność na gruntach, których wielkość wielokrotnie przewyższa średnią w tym województwie, a ponadto przekracza znacząco powierzchnię, jaką może posiadać gospodarstwo rodzinne (300 ha). Na podstawie powyższych danych, organ zasadnie wywiódł konstatację o nadmiernej koncentracji gruntów rolnych. Nie doszło do naruszenia art. 7, 77 i 80 K.p.a., bowiem brak jest innych bezpośrednich dyrektyw interpretacyjnych, których wyjaśnienia organ powinien był się podjąć. X. Skarżąca wywodziła, że wydanie decyzji o odmowie nabycia nieruchomości powoduje, że właściciel nieruchomości zostanie pozbawiony realnej możliwości zbycia nieruchomości, co stanowi zbyt daleko idącą ingerencję władzy publicznej w prawo własności. Należy jednak zauważyć, że ustawodawca nie uczynił wyjątku dla dzierżawy nieruchomości, częstej w przypadku gospodarstwa rolnych, stąd należy ocenić ten zabieg ustawodawcy jako świadomy, stąd zawarcie takiej umowy nie może powodować wyłączenia od zastosowania kryterium 300 ha. Przyjęcie przeciwnej interpretacji mogłoby prowadzić do obejścia prawa przy nabywaniu nieruchomości rolnych. Zważywszy na poczynione ustalenia, za chybione uznać należy zarzuty naruszenia powołanych w skardze przepisów ustawy. W konsekwencji nie można też podzielić zarzutów naruszenia wskazanych w skardze przepisów K.p.a. Decyzja organu II instancji zawiera w uzasadnieniu jasny przekaz, dotyczący przesłanek ustawowych, przedstawienie sposobu ich rozumienia i uznania, dlaczego organ uznał je za wystarczające do wydania decyzji. Uzasadnienie pozwala na merytoryczną ocenę decyzji organu II instancji. Poza zarzuconymi, Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania decyzji Ministra Rolnictwa z obrotu. XI. Sąd, mając na względzie przedstawiony stan sprawy, przytoczone regulacje prawa materialnego, które znalazły zastosowanie w sprawie i poczyniony wywód, uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Oznacza to, że nie stwierdzono w sprawie żadnego z naruszeń, wyszczególnionych w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.