IV SA/Wa 749/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia WSA Małgorzata Miron /spr./ Asesor WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Dominik Niewirowski po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2005 r. sprawy ze skargi "M." spółki z o.o. w S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...]; 3. stwierdza nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2002 r. znak [...]; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz "M." spółki z o.o. w S. kwotę 500,- (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2002 r. Wojewoda [...] orzekł o przyznaniu odszkodowania od Zarządu Miasta S. na rzecz M. Sp. z o.o. w S. w wysokości 320 000 zł. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że podstawą przyznania odszkodowania jest art. 160 kpa. Jednocześnie uznał, że adresatem roszczeń należnych spółce winien być Zarząd Miasta S. ze względu na następujące okoliczności: inwestor "M." Spółka z o o.o. w S. – na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczął realizację inwestycji polegającej na budowie hali targowej. Decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję o pozwoleniu na budowę została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego- Ośrodek Zamiejscowy w [...]. Sąd ten – postanowieniem z dnia 28 czerwca 2000 r. – na wniosek skarżącego orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, w wyniku czego prace budowlane zostały wstrzymane. Jednoczenie do NSA Ośrodek Zamiejscowy w [...] została zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 1999 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "W." w S. tj. na terenie, na którym była realizowana inwestycja. Wyrokiem z dnia 12 października 2000 r. NSA stwierdziło nieważność w/w uchwały wskazując na nieprawidłowości formalne ( procesowe ) przy jej podejmowaniu. Wyrokiem z tego samego dnia ( 12.10.2000 r., ) NSA uchyliło zaskarżoną decyzję dotyczącą pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że takie rozstrzygnięcie jest konsekwencją stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej zmian w miejscowym planie zagospodarowania terenu albowiem decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę została wydana na podstawie zmienionego planu zagospodarowania tereniu. Wobec tego, że przyczyną uchylenia decyzji Wojewody [...] była wadliwa uchwała Zarządu Miasta S. ten podmiot zobowiązany jest do wypłaty odszkodowania w związku z przestojem w inwestycji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. – po rozpoznaniu wniosku Zarządu Miasta S. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2002 r. w sprawie przyznania odszkodowania – Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nie jest dopuszczalne. Zgodnie bowiem z treścią art. 160§4 kpa decyzja orzekająca o odszkodowaniu nie podlega zaskarżeniu w toku instancji administracyjnej, stronie przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego. Miasto S. złożyło wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sadu Administracyjnego wniosło o zmianę decyzji wskazując, że postępowanie administracyjne dopuszcza możliwość kontroli w trybie postępowania nieważnościowego decyzji dotyczącej przyznania odszkodowania nawet jeśli – w postępowaniu zwykłym od decyzji takiej nie przysługuje obwołanie do organu wyższego rzędu. Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. – na podstawie art. 127§3 kpa -Minister Infrastruktury uchylił w całości swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2004. i jednocześnie stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...].09.2002 r. o przyznaniu odszkodowania na rzecz M. Spółki z o.o. w S.. W uzasadnieniu tej decyzji organ orzekający podniósł następujące okoliczności: 10 maja 2000 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2000 r. o pozwoleniu na budowę hali targowej M. przy ul. [...] w S.. Na skutek skargi wniesionej przez I. i K. P. Naczelny Sąd Administracyjny wydał postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji organów I i II instancji o pozwoleniu na budowę. Inwestor otrzymał odpis postanowienia 17 lipca 2000 r. i po wykonaniu niezbędnych robót zabezpieczających realizacja inwestycji została wstrzymana. Wyrokiem z dnia 12.10.2000 r. została uchylona decyzja Wojewody [...] z dnia [...].05.2000 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. o pozwoleniu na budowę. W tym samym dniu NSA stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w S. z [...] czerwca 1999 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "W." w S.. W dniu 14 marca 2002 r. Spółka M. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o przyznanie odszkodowania w trybie art. 160§4 kpa z tytułu szkody poniesionej przez Spółkę na skutek wydania przez Radę Miejską w S. uchwały o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, której nieważność została stwierdzona. W uzasadnieniu podniesiono, że na skutek stwierdzenia nieważności w/w uchwały uchylono decyzję Wojewody [...] . Konsekwencją powyższego było wstrzymanie robót budowlanych, za co "w sposób oczywisty odpowiedzialność poniosła Gmina Miejska S., jako twórca wadliwej uchwały". Spółka wskazała, że poniosła szkodę w wysokości 516 281,82 zł . Decyzją z dnia [...].09.2002 r. Wojewoda [...] przyznał odszkodowanie od Zarządu Miasta S. w wysokości 320 000 zł W ocenie Wojewody [...] zachodzi związek przyczynowy pomiędzy uchwałą Rady Miejskiej w S. w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a szkodą poniesioną przez Spółkę "M.". Minister Infrastruktury kontrolując decyzję Wojewody [...] w postępowaniu nadzwyczajnym uznał, że decyzja ta została podjęta z naruszeniem art. 160§1 kpa. Przepis ten daje podstawę do występowania z roszczeniem o odszkodowanie za rzeczywistą szkodę poniesioną na skutek wydania decyzji administracyjnej a w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z uchwałą organu samorządu gminy, która przymiotu decyzji administracyjnej nie posiada. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny uchwały organów kolegialnych podjęte w celu załatwienia indywidualnej sprawy stanowią akty administracyjne indywidualne i są decyzjami administracyjnymi. Natomiast uchwała Rady Miejskiej w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego takiej cechy nie posiada, nie stanowi bowiem rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie administracyjnej. Zgodnie z art. 60ust.1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz.U. z 1995 r. nr 74 poz. 368 z późn. zm. ) w przypadku stwierdzenia przez NSA nieważności aktu prawnego, stronie która poniosła szkodę przysługuje odszkodowanie od organu, który wydał decyzję. Pomijając fakt, że Wojewoda [...] pominął w podstawie prawnej przedmiotowej decyzji art. 60 ustawy o NSA należy stwierdzić, że odpowiednie stosownie art. 160 kpa do sytuacji opisanej w art. 60 ustawy o NSA nie pozwala na przyjęcie założenia, iż źródłem odpowiedzialności odszkodowawczej organu gminy może być uchwała nie mająca przymiotu decyzji administracyjnej. Trudny do zaakceptowania byłby bowiem pogląd, że roszczenie odszkodowawcze może zrodzić się z aktu administracyjnego nie rozstrzygającego o indywidualnych prawach i obowiązkach podmiotu. Konkludując – Minister Infrastruktury stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...].09.2002 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa polegającym na zastosowaniu trybu art. 160 kpa w stosunku do uchwały Rady Miejskiej w S. nie będącej decyzją w rozumieniu kpa. "M." Spółka z o.o. w S. wniosła skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r. zarzucając: naruszenie prawa tj. art. 160§1 kpa poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w stosunku do innego aktu administracyjnego jak decyzja ( uchwała Rady Miejskiej ) nie ma zastosowania tryb przewidziany w tym przepisie – stosowany w zw. z art. 60 ustawy o NSA. W konsekwencji wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że w przedmiotowej sprawie zaistniała druga przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] – decyzja została bowiem wydana w stosunku do Zarządu Miasta S. a organem, który wydał uchwałę o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była Rada Miasta S.. A zatem decyzja z dnia [...].09.2002 r. została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie a tym samym spełniona została przesłanka nieważnościowa z art. 156§1 pkt 4 kpa. Na rozprawie dnia 2 marca 2005 r. pełnomocnik Ministra Infrastruktury wskazał dodatkowo na brak związku przyczynowego pomiędzy poniesioną szkodą a stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Miejskiej S.. W odpowiedzi na rozszerzenie zarzutów uzasadniających stwierdzenie nieważności "M." Spółka z o.o. podtrzymała stanowisko dotyczące związku przyczynowego pomiędzy szkodą a stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153 poz. 1270) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Mając na uwadze powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest zasadna lecz z innych przyczyn niż w niej wskazanych. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107§3 kpa. Zgodnie z jego treścią uzasadnienie decyzji powinno zawierać m.in. wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji Ministra Infrastruktury nie spełnia w/w warunków. Rozważania prawne w części dotyczącej uchylenia decyzji z [...] kwietnia 2004 r. ograniczają się do stwierdzenia, że "orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii dopuszczalności orzekania w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego o decyzjach wydawanych na podstawie art. 160 kpa nie jest jednolite, istnieje szereg orzeczeń, które dopuszczają możliwość weryfikacji decyzji wydanej na podstawie art. 160 kpa w trybie nadzwyczajnym". Stwierdzenie takie nie spełnia wymogów zawartych w art. 107§3 kpa tym więcej, że organ nie wskazał nawet, które w orzeczeń NSA stały się podstawą przyjętej wykładni przepisu art.160 w zw. z art. 156§1 pkt 2 kpa. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podzielił stanowiska Ministra Infrastruktury, że podstawą żądania odszkodowania na postawie art. 160 kpa może być tylko szkoda poniesiona na skutek wydania decyzji administracyjnej. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowany jest pogląd, że art. 160 kpa ma też zastosowanie w razie orzeczenia przez sąd administracyjny o niezgodności uchwały organu gminy z prawem. Takie stanowisko zajął m.in. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 15.11.2002r. VCKN 1325/00 a także w postanowieniu z 7 czerwca 2000 IIICKN 949/00 (OSNC 2000 nr 12 poz. 228). A zatem sam fakt, że żądanie odszkodowania związane jest ze stwierdzeniem przez NSA nieważności uchwały rady gminy, a więc organu kolegialnego, nie wyklucza możliwości przyznania odszkodowania na podstawie art. 160 kpa. Również nie powołanie art. 60 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie oznacza, że taka podstawa nie wystąpiła. Tym samym Sąd podzielił co do zasady zawarte w skardze stanowisko M. Sp. z o.o. w zakresie naruszenia art. 160 kpa poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w stosunku do innego aktu administracyjnego niż decyzja (uchwała Rady Miasta) nie ma zastosowania tryb określony w tym przepisie w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o NSA. Natomiast prawidłowo ocenił organ odwoławczy, że decyzja Wojewody [...] została podjęta z rażącym naruszeniem art. 160 kpa.. Art. ten (w jego brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanej decyzji) daje stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156§1 kpa albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji – prawo żądania odszkodowania za rzeczywistą szkodę. §2 tego art. stanowi, że do odszkodowania stosuje się przepisy kodeksu cywilnego. W polskim prawie cywilnym obowiązuje zasada, że dla powstania odpowiedzialności za szkodę niezbędne jest kumulatywne spełnienie 3 przesłanek: Powstanie szkody, zaistnienie zdarzenia, które ją wywołało oraz istnienie związku przyczynowego pomiędzy tymi elementami. Art. 361§1 kc wprowadza zasadę adekwatnego związku przyczynowego tj. odpowiedzialności za normalne następstwa działania lub zaniechania, z którego szkoda wynikła. A zatem dla przyjęcia odpowiedzialności organu, który wydał wadliwy akt prawny na podstawie art. 160 kpa niezbędne jest ustalenie, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy powstałą szkodą a stwierdzeniem nieważności uchwały. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że obowiązkiem organu orzekającego o przyznaniu odszkodowania było wykazanie istnienia w/w 3 przesłanek tj.: uchwały, którą uchylono lub stwierdzono jej nieważność, szkody oraz związku przyczynowego pomiędzy tymi elementami. Uzasadnienie kontrolowanej decyzji nie wskazuje, ażeby organ orzekający w tej sprawie badał istnienie tych przesłanek. Ogranicza się ono do podania przebiegu postępowania administracyjnego i przywołania wydanych w jego trakcie orzeczeń przez poszczególne organy. Wbrew zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji określeniu, że "w ocenie Wojewody [...] zachodzi związek przyczynowy pomiędzy uchwałą Rady Miejskiej w S. w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla W." w S. a szkodą poniesioną przez Spółkę "M." - uzasadnienie decyzji Wojewody [...] w żaden sposób nie odnosi się do kwestii związku przyczynowego pomiędzy stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Miasta a szkodą. Wojewoda [...] nie wykazał, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Miasta S. a szkodą poniesioną przez skarżącego w wyniku wstrzymania robót. Okoliczność ta ma priorytetowe znaczenie dla oceny legalności decyzji gdy weźmie się dodatkowo pod uwagę, że wstrzymanie prac budowlanych przez inwestora było konsekwencją wstrzymania wykonania decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę (postanowieniem NSA Ośrodek Zamiejscowy w [...] ) a to z kolei nastąpiło w sprawie ze skargi pp. P. na decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę. Decyzja dotycząca przyznania odszkodowania nie odnosi się także do kwestii wysokości tegoż odszkodowania. Organ wojewódzki wskazał jedynie, że wysokość szkody została ustalona na podstawie sporządzonej przez biegłych oceny wysokości roszczeń Spółki. Jednocześnie organ w żaden sposób nie uzasadnił wysokości rzeczywistych strat poniesionych przez inwestora na skutek wstrzymania prac budowlanych, które zdaniem organu wynosiły 320 000 zł. Nie może wszak ujść uwadze, że żądanie wnioskodawcy znacznie przekraczało ustaloną w decyzji kwotę. Brak jest też rozważań co do tego w jakiej części i dlaczego pozostałe roszczenia nie zostały uwzględnione. Okoliczności te – w ocenie Sądu wskazują, że decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem prawa – art. 160 kpa a naruszenie to miało charakter rażący w rozumieniu art.156§1pkt2 kpa. Za powyższym przemawia również to, że decyzja została skierowana do "Zarządu Miasta S.". Wprawdzie uchwała, której nieważność stwierdził Sąd została podjęta przez Radę Miasta S. ( nie- Zarząd) jednakże podmiotem odpowiedzialnym za ewentualne szkody wyrządzone działaniem tego podmiotu jest Miasto S. i ten podmiot – jako posiadający osobowość prawną winien być stroną decyzji dotyczącej przyznania odszkodowania. Powyższe skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].09.2002 r. W ocenie Sądu wadą nieważności dotknięta jest również decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r. Za rażące naruszenie prawa – art. 156 § 1 pkt 2 kpa -należało przyjąć stanowisko organu naczelnego, że nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 160 kpa, albowiem decyzja orzekająca o odszkodowaniu nie podlega zaskarżeniu w toku instancji administracyjnej. Art. 160 §5 kpa stanowił, (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji), że strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania przez organ administracji publicznej może wnieść powództwo do sądu powszechnego. Literalne brzmienie tego przepisu wskazuje, że ma on zastosowania do postępowania w trybie zwykłym - stronie nie przysługuje prawo wniesienia odwołania (lub wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy). Postępowanie w trybie art. 156 §1 kpa jest natomiast odrębnym postępowaniem. W wyroku z dnia 26 września 1996 r. w sprawie IV SAB 84/96 NSA wyraził pogląd, że żaden przepis KPA nie wyłączył możliwości domagania się przez stronę oceny w trybie nadzwyczajnym decyzji wydanej na podstawie art. 160§5 kpa. Z tych względów Sąd uznał, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r. jako rażąco naruszająca prawo jest nieważna, co stwierdził w pkt 2 wyroku. Wskazane wyżej okoliczności skutkowały przyjęciem przez Sąd, że zaskarżana decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r. została wydana z naruszeniem art. 107§3 kpa, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, natomiast poprzedzająca ją decyzja jak też decyzja Wojewody [...] z dnia [..].09.2oo2 r. jako rażąco naruszające prawo są nieważne co skutkuje koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Rozstrzygnięcie to mimo, iż zapadło na niekorzyść skarżącego ( decyzja w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności jest decyzją na korzyść Spółki M. ) nie narusza zasady ustalonej w art. 134§2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Zgodnie z treścią tego przepisu (a contrario) sąd może wydać orzeczenie na niekorzyść skarżącego, jeżeli stwierdzi takie naruszenie prawa, które skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze – na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c wskazanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. oraz art. 135 tej ustawy w zw. z art. 156§1 pkt 2 kpa i 160 kpa( w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanej decyzji) - Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 wskazanej wyżej ustawy.