IV SA/Wa 749/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Polskiego Z. w L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania nieważnościowego - oddala skargę - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] lutego 2011 r. - zaskarżoną przez Polski Z. w L. (dalej także jako: skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lutego 2010 r, którą umorzono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1996 r. o przekazaniu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości o łącznej powierzchni [...] ha, położonych na terenie miasta i gminy L. w części dotyczącej przekazania na rzecz Agencji nieruchomości nr [...],[...], obręb [...] o pow. [...] ha. Stan sprawy przedstawia się następująco: Polski Z. w L. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności ww decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...],[...], obręb [...], o pow. [...] ha. Decyzją z [...] lutego 2010 r. Minister umorzył postępowanie nieważnościowe jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu wskazał, iż Polskiemu Z. (dalej także jako: P.) nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 1996 r. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister w decyzji z [...] lutego 2011 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Podał, iż z akt sprawy wynika, że Polski Z. w L. nie był stroną kwestionowanego w trybie nieważnościowym postępowania, nie posiada żadnego tytułu prawnorzeczowego do omawianej nieruchomości, a co za tym idzie nie może wykazać istnienia interesu prawnego (art. 28 K.p.a.). Z akt sprawy wynika również, iż nieruchomość ta jest we władaniu Polskiego Z. od 1971 r. Stwierdzenie skarżącego, że "grunty Skarbu Państwa będące w użytkowaniu Polskiego Z., na których utworzone zostały organy działkowe, z zachowaniem przepisów o pracowniczych ogrodach działkowych, nie podlegały przekazaniu do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa" nie może uzasadniać, zdaniem organu, interesu prawnego skarżącego w niniejszej sprawie. Argumenty te mogą uzasadniać istnienie po stronie skarżącego tzw. interesu faktycznego, czyli sytuacji, w której określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim zaś wypadku zainteresowanemu określonym rozstrzygnięciem wnioskodawcy nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym. Dalej Minister wskazał, że skoro ustawodawca postanowił, iż w postępowaniu o przekazanie nieruchomości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa osoby i jednostki organizacyjne władające nieruchomościami zawiadamia się niezwłocznie o wydaniu decyzji, to znaczy, że podmioty te nie miały prawa uczestniczenia w tym postępowaniu. Uprawnieniu z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.), określonemu jako "zawiadomienie o wydaniu decyzji", nie towarzyszą prawa związane z doręczeniem decyzji administracyjnej, a więc i prawa strony postępowania administracyjnego. Brzmienie tego przepisu jednoznacznie wskazuje, iż osobom i jednostkom organizacyjnym, władającym nieruchomościami w postępowaniu o przekazanie tych nieruchomości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nie przysługiwał przymiot strony. Osoby i jednostki organizacyjne władające nieruchomościami były, z wyraźnej woli ustawodawcy, powiadamiane o wydaniu decyzji. Podmiotom tym nie doręczano decyzji w rozumieniu art. 109 § 1 K.p.a., co oznacza, że podmioty te nie miały prawa wnoszenia środków odwoławczych w tym postępowaniu. Obowiązek obciążający organ administracji publicznej z mocy art. 109 § 1 K.p.a., tj. obowiązek doręczenia decyzji na piśmie dotyczy wyłącznie stron danego postępowania administracyjnego. W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z powołanych przepisów nie można skutecznie wywieść uprawnienia Polskiego Z. do występowania w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z [...] marca 1996 r. jako strony. Polski Z. w L. w skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w sprawie bezsporne jest, że od 1971 r. na terenie objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1996 r. funkcjonuje [...] Ogród Działkowy [...] w L. utworzony zgodnie z przepisami art. 5 ust 2 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117). Zatem bezsporne jest również, że grunty objęte wnioskiem pozostawały we władaniu P. w dniu 27 maja 1990 r. tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) i z mocy prawa (art. 5 ust 1 pkt 1 tej ustawy) winny stać się mieniem właściwych gmin. Zatem kwestionowana decyzja Wojewody [...] wydana została z naruszeniem powołanych przepisów prawa. Mając na uwadze powyższe, skarżący wywiódł, iż ocena czy P. posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. winna być dokonana na podstawie ww przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w związku z art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 85, poz. 390 ze zm.), na podstawie którego P. uzyskał prawo do nieodpłatengo użytkowania gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy, przeznaczonych w miejscowych planach pod pracownicze ogrody działkowe. P. mógł również ubiegać się o nieodpłatne oddanie ww gruntów w użytkowanie wieczyste. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej Gminy L. z [...] września 2002 r. (Dz. Urzęd. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] z [...].10.2002 r.) działka nr [...] przeznaczona jest pod tereny ZD - ogrody działkowe. Skarżący podniósł dodatkowo, iż nie został powiadomiony o wydaniu decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1996 r. zgodnie z powołanym przez organ art. 17 ust 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, co pozbawiło P. prawa do podjęcia działań mających na celu ochronę własnych praw. Ostatecznie skarżący wskazał, iż organ odmawiając P. przymiotu strony winien był z urzędu podjąć działania zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wojewody [...] obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W kontekście treści skargi w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż Sąd nie oceniał zasadności jej argumentacji co do wystąpienia w sprawie przesłanek uprawniających organ do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1996 r., albowiem przedmiotem kontroli sądowej było postępowanie zakończone umorzeniem postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji opisanej w stanie sprawy. Z uwagi na taki zakres rozstrzygnięcia Sąd dokonał kontroli legalności zaskarżonego aktu w kontekście przytoczonego przez skarżącego stanowiska z punktu widzenia istnienia interesu prawnego P. do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...] marca 1996 r. Skarżący wywodzi swój interes prawny z przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, twierdząc iż na ich podstawie P. uzyskał prawo do nieodpłatnego użytkowania gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy, przeznaczonych w miejscowych planach pod pracownicze ogrody działkowe (ust. 1) oraz mógł również ubiegać się o nieodpłatne oddanie ww gruntów w użytkowanie wieczyste (ust. 2). Zdaniem skarżącego grunty będące we władaniu Polskiego Z. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. w dniu 27 maja 1990 r. stawały się z mocy prawa własnością właściwych gmin, co w konsekwencji rodziło obowiązek przekazania tych terenów P. w użytkowanie lub użytkowanie wieczyste w trybie art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Wskazany wyżej tok rozumowania skarżącego miałby prowadzić do wniosku, iż posiada on interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1996 r. wydanej z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 17 ust 1 i art. 19 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Z kolei organ przyjął, że art. 17 ust 1 i 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Wojewody [...] wykluczał udział na prawach strony osób i jednostek organizacyjnych władających nieruchomościami w postępowaniu o przekazanie tych nieruchomości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. W ocenie Ministra sporna działka pozostaje we władaniu Polskiego Z. od 1971 r. jednakże z akt sprawy nie wynika, że P. dysponuje dokumentem potwierdzającym tytuł prawnorzeczowy do działki nr [...] wskazujący na posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 1996 r. W ocenie Sądu stanowisko organu o umorzeniu postępowania nieważnościowego z powodu braku interesu prawnego uprawniającego skarżącego do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności ww decyzji jest prawidłowe, choć argumentacja Ministra wyrażona w tej materii jest niepełna. Nadto formę rozstrzygnięcia należało potraktować jako wyjątkową, bowiem co do zasady w przedstawionej sytuacji procesowej organ stosuje art. 157 § 3 K.p.a., tj. odmawia wszczęcia postępowania nieważnościowego. Uchybienia te jednak Sąd rozważył w kategoriach naruszenia, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy wobec poniższych wywodów. Słusznie Minister wywiódł, iż skarżący nie legitymuje się żadnym dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do działki nr [...] i z tego powodu nie ma on interesu prawnego w spornym postępowaniu. Uzasadnienie Ministra jednak w żadnej części nie odnosi się do stanowiska P. przedstawionego zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1996 r., jak i we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lutego 2010 r.( a dotyczącego istnienia interesu prawnego po stronie skarżącego na podstawie wskazanych przez P. przepisów prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 8 ust. 1 o pracowniczych ogrodach działkowych, w czasie jego obowiązywania, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe, mogły być przekazane nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Z. (przekazania dokonywały odpowiednie organy administracji publicznej), natomiast art. 8 ust. 2 o pracowniczych ogrodach działkowych przewidywał, że grunty te mogły być oddawane nieodpłatnie Polskiemu Z. w użytkowanie wieczyste na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Polski Z. jest więc użytkownikiem, a w pewnych wypadkach użytkownikiem wieczystym gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe, o ile przekazanie takie nastąpiło w formie i na zasadach określonych w przepisach prawa. W niniejszej sprawie sporne grunty bez wątpienia pozostają we władaniu (faktycznym) Polskiego Z., brak jednak jakiegokolwiek dokumentu wskazującego na posiadanie użytkowania czy użytkowania wieczystego tych gruntów. Ustaleniom tym nie zaprzecza także sam skarżący. Sytuacja taka wydaje się zrozumiała skoro przedmiotową działkę przekazano decyzją Wojewody [...] z [...] marca 1996 r. do Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Zdaniem Sądu legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww decyzji Wojewody można byłoby rozważać po stronie gminy, albowiem to ewentualnie ona utraciła własność nieruchomości wskutek wydania decyzji z [...] marca 1996 r. Stan niniejszej sprawy można byłoby również rozważać w aspekcie zainicjowania postępowania nieważnościowego z urzędu. Ewentualna, potencjalna, przyszła i niepewna możliwość skorzystania z uprawnienia jakie przysługiwało w myśl art. 8 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych nie przesądza jeszcze o istnieniu interesu prawnego po stronie skarżącego. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Zakamycze 2000, s. 238). Mieć interes znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z 28.12.2007r., sygn. akt I OSK 1387/07, publ. Lex nr 365847). Od tak pojmowanego interesu należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego - a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W kontekście powyższego bez znaczenia dla określenia interesu prawnego skarżącego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1996 r. pozostaje okoliczność, że P. nie został powiadomiony o wydaniu decyzji Wojewody zgodnie z art. 17 ust 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Na tle rozpoznawanej sprawy wyjaśnić nadto należy, że podmiot ograniczonego prawa rzeczowego (a taki charakter ma użytkowanie w zakresie uregulowanym ustawą o pracowniczych ogrodach działkowych - por. np. wyrok NSA z 19.10.2006 r., sygn. akt I OSK 1397/05, nr Lex 281269) ma interes prawny w każdym postępowaniu administracyjnym, które potencjalnie może wywrzeć bezpośredni wpływ na byt lub treść tego ograniczonego prawa rzeczowego, tj. bezpośrednio doprowadzić do jego zniesienia, ograniczenia lub rozszerzenia. Nie ma jednak takiego interesu w postępowaniu wywołującym bezpośrednie skutki wyłącznie na byt lub treść prawa hierarchicznie silniejszego, tj. prawa własności nieruchomości (por. np. wyrok NSA z 12.10.2010 r., sygn. akt I OSK 1697/09). Z powyższych wywodów wynika, że choć uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie w pełni odpowiada wymogom jakie stawia K.p.a. to konkluzja organu prowadząca do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia jest zasadna. Z tych względów Sąd - badając legalność zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] lutego 2011 r. i poprzedzającej ją decyzji tego organu z [...] lutego 2010 r. - w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Oznacza to, iż wymienione decyzje zostały wydane zgodnie z prawem. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji wyroku.