IV SA/Wa 751/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] marca 2009r. - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie -utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] września 2008r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego wraz z przyłączami, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr ew. [...] o klasyfikacji leśnej z obrębu [...] położonej w rejonie ul. [...] na terenie Dzielnicy B. W. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. A. K. wystąpiła [...] października 2007r. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na wzniesieniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...]w Dzielnicy B. W. We wniosku wnioskodawczyni wskazała, że teren inwestycji to działka niezabudowana o pow. 5 350 m2. W opisie otoczenia terenu wnioskodawczyni zamieściła informację, iż sąsiednia działka jest działką zabudowaną, teren ma dostęp do drogi publicznej, działka znajduje się w zasięgu istniejącej i projektowanej sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, energetycznej i gazowej. Ponadto wskazała, iż dojazd do planowanej inwestycji następować będzie poprzez działkę nr. ew. [...]. Prezydent W. decyzją z [...] września 2008r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji. Organ wskazał, iż w oparciu o art. 53 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie: ustawa o p.z.p.) została przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu i zabudowy w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i terenu. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. organ wyznaczył wokół działki, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o p.z.p. Dokonując analizy wymagań poszczególnych punktów art. 61 ust. 1 organ stwierdził, iż: pkt 1 art. 61 ust. 1 ustawy jest spełniony - działki w obszarze analizowanym od strony południowej w odległości ok. 100 m zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Działki od strony północnej i zachodniej niezabudowane i stanowią część kompleksu leśnego. pkt. 2 art. 61 ust. 1 ustawy nie jest spełniony - działka objęta wnioskiem nie przylega do drogi publicznej, dojazd do działki stanowi dukt leśny o klasyfikacji dr/ls i jest własnością osób fizycznych pkt.3 art. 61 ust. 1 ustawy nie jest spełniony - na wysokości działki brak jest uzbrojenia terenu, przyłącza sieci gazowej i energetycznej usytuowane są w odległości ok. 50 m pkt 4 art. 61 ust. 1 ustawy nie jest spełniony - wnioskowany teren posiada zapis w ewidencji gruntów jako działka leśna Ls V - faktycznie jest lasem i wymaga zgody w rozumieniu art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych pkt 5 art. 61 ust. 1 ustawy nie jest spełniony - w przypadku wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu decyzja byłaby obarczona wadą prawną, byłaby niezgodna z przepisami zarówno ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie naruszenia art. 7 ust. 1 i 2, przepisami ustawy o lasach. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A. K. Odwołująca się podniosła, iż działka posiada dostęp do drogi publicznej, bowiem jest on możliwy poprzez istniejący dukt leśny stanowiący własność osób fizycznych. Zdaniem skarżącej nie jest w takiej sytuacji koniecznie posiadanie tytułu prawnego uprawniającego do korzystania z drogi wewnętrznej. Ponadto, strona odwołująca się zarzuciła organowi pierwszej instancji całkowite pominięcie założeń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W.z [...] października 2006r., które w pkt 2 przewiduje, że działka nr [...] znajduje się na obszarze przewidzianym pod rozwój funkcji mieszkaniowej na gruntach leśnych. Wskazała także, iż na działkach sąsiednich o takim samym przeznaczeniu i klasyfikacji znajdują się budynki stanowiące zabudowę mieszkaniową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] marca 2009r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] września 2008r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał, iż organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p. Zapis w ewidencji gruntów o klasyfikacji użytków jako LsV przesądza o przeznaczeniu przedmiotowego terenu. Kwestie podniesione w odwołaniu: ustaleń zawartych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. oraz fakt istnienia na działkach sąsiednich zabudowy jednorodzinnej, pozostają bez wpływu na prawidłowość wydanej decyzji. Studium uwarunkowań nie jest prawem miejscowym będącym podstawą wydawania decyzji administracyjnych. Ponadto organ wskazał, iż sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się, iż za dostęp do drogi publicznej uważa się nie tylko dostęp faktyczny, ale dostęp prawny. Jednakże w niniejszej sprawie sam fakt, iż przedmiotowy teren wymaga uzyskania zgody na zmianę gruntów leśnych na cele nieleśne jest wystarczający do wydania decyzji odmownej. A. K. - w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] marca 2009r. - wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 14 ustawy o p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że dostępem do drogi publicznej jest także dostęp do niej przez drogę wewnętrzną, do której wnioskujący nie musi posiadać tytułu prawnego w postaci własności lub ograniczonego prawa rzeczowego, bądź wynikającego z umowy zobowiązaniowej, a taką drogą jest dukt leśny sklasyfikowany jako dr/ls; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7,77 i 80 K.p.a. w zw. z art. 9 ustawy o p.z.p. poprzez pominięcie założeń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. z [...] października 2006r. w zakresie kategorii przeznaczenia tego terenu, a ponadto pominięcie, że skarżąca już w 2002r. złożyła wniosek o zmianę przeznaczenia nieruchomości. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że nie zgadza się z powyższym rozstrzygnięciem, tym bardziej, że jej poprzednicy prawni zamieszkiwali na przedmiotowej nieruchomości, mieli tam wybudowany dom, zaś skarżąca już w 2002r. złożyła wniosek o zmianę przeznaczenia gruntu. Ponadto wskazała, iż w trakcie postępowania o rozgraniczenie nieruchomości oddała 100 m2 nieruchomości na drogę publiczną bez zapłaty ekwiwalentu pieniężnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - w odpowiedzi na skargę - wniosło o oddalenie skargi, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] marca 2009r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta W. z [...] września 2008r. nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Decyzja o warunkach zabudowy - zgodnie z art. 54 pkt 2 a w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o p.z.p. - określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków oraz wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następnych warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu [...] jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, tj. z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ((Dz.U. nr 164, poz. 1588) - zwane dalej: rozporządzeniem). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o p.z.p. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Warunki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zwierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną analizy sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych w decyzji o warunkach zabudowy. Tak więc decyzja, oprócz części tekstowej, powinna zawierać część graficzną obrazującą linie rozgraniczające teren inwestycji, jak i załączniki obrazujące warunki analizy w postaci tekstowej i graficznej. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów, działka nr [...] stanowi grunt o klasyfikacji użytków jako LsV, a zatem jako działka leśna wymaga zgody w rozumieniu art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W sprawie niniejszej bezsporne zaś jest, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości brak jest zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nieleśne. W miejscowym Planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego W. , który stracił ważność z dniem [...] grudnia 2003r. działka położona była na obszarze oznaczonym symbolem 0-50 z przeznaczeniem na funkcje ochrony systemu przyrodniczego miasta z ustaleniami podstawowymi, w których preferuje się "utrzymanie i ochronę lasów i innych terenów biologicznie czynnych oraz wyklucza lokalizowanie wszelkich obiektów kubaturowych w obrębie terenów leśnych". Lasy te posiadają status lasów ochronnych - zgodnie z ustawą o lasach - i nie zostały tego statusu pozbawione. Z powyższego zapisu wynika, że teren ten - wbrew twierdzeniom skarżącej - nie był przeznaczony pod zabudowę, co więcej objęty był ochroną i nie został objęty zgodą Wojewody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, iż skarżąca w 2002r. wniosła o zmianę przeznaczenia gruntu, skoro zgody na zmianę do dnia wydawania decyzji nie posiadała. Ponadto należy wyraźnie zaznaczyć, iż planowane przez studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zasady zagospodarowania danego terenu, choć są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych - to studium nie stanowi aktu prawa miejscowego (art. 9 ust. 4 i 5 ustawy o p.z.p.). Wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinien więc być rozpatrywany tylko w odniesieniu do stanu już istniejącego, a nie wyłącznie planowanego, na danym terenie. Podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia administracyjnego może stanowić jedynie akt prawa powszechnie obowiązującego i nie zmienia tego fakt związania gminy ustaleniami studium przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do czasu kiedy ustalenia studium nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie wiążą powszechnie i nie mogą tworzyć materialnoprawnej podstawy do wydawania rozstrzygnięć administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2008 r., II OSK 317/07, LEX nr 490164). Za bezzasadny należy zatem uznać zarzut skarżącej o pominięciu założeń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. z [...] października 2006r. Ponadto, jak wskazały organy, działka nr [...] nie spełnia także wymagań z pkt 2 i 3 art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p. albowiem nie przylega do drogi publicznej, a także brak jest na wysokości działki uzbrojenia terenu, a przyłącza sieci gazowej i energetycznej usytuowane są w odległości ok. 50 m. Jednakże, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, już sam fakt, iż przedmiotowa działka stanowi grunt leśny nie objęty zgodą, przewidzianą w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wystarczający był do wydania decyzji odmownej, albowiem do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, konieczne jest spełnienie łącznie wszystkich warunków, zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p. Powyższe oznacza, iż organy obu instancji prawidłowo uznały brak podstaw do wydania decyzji, ustalającej warunki zabudowy objętej wnioskiem działki. W ocenie Sądu, organy administracji publicznej w pełni wypełniły przepisy postępowania administracyjnego zobowiązujące organy do podejmowania wszelkich niezbędnych działań, zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.) oraz nakazujące im zebranie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) i ocenienie tego materiału zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), której wyrazem jest uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji uwzględniające warunki określone przepisem art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji.