IV SA/Wa 751/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), Protokolant ref. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej T. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2019 r. znak [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), po rozpatrzeniu wniosku T. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Naczelnik Gminy [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1975 r. orzekł o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,0644 ha, położonego w O., stanowiącego własność A. B. W wyniku wniesionego odwołania, decyzja ta została utrzymana w mocy rozstrzygnięciem Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1975 r., znak: [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wymienionych decyzji wystąpiła T. L. (następca prawny byłego właściciela). Skarżąca podniosła, że gospodarstwo jej ojca było "stale uprawiane i dzierżawione" oraz że nie został on powiadomiony o toczącym się postępowaniu i nie mógł się "skutecznie odwołać". Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu wniosku, rozstrzygnięciem z dnia [...] lipca 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1975 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] maja 1975 r. Na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznania sprawy Minister wydał powołaną na wstępie zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że prawną podstawę kwestionowanych decyzji stanowił art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 z późn. zm.) i § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198 z późn. zm.). Organ ustalił, że w skład przejętego gospodarstwa wchodziły grunty orne o pow. 1,82 ha, użytki leśne o pow. 2,02 ha, użytki zielone o pow. 0,21 ha, i nieużytki o pow. 0,01 ha. Grunty te mogły być zatem wykorzystane na cele produkcji rolnej. Organ ustalił, że na przejętych gruntach nie było budynków, a właściciel zamieszkiwał wówczas w [...] Tak więc spełnione zostały przesłanki dopuszczające wydanie kwestionowanej decyzji. Organ, powołując się na zasadę trwałości decyzji administracyjnych wskazał, że brak jest jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych. Organ ocenił, że wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności kwestionowanej decyzji. Powołano, że zważywszy na upływ kilkudziesięciu lat od wydania kwestionowanych decyzji, brak części dokumentów mających zastosowanie w sprawie, nie może przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przez organy wydające te decyzje. Organ wskazał, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Powołano, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, a dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Organ uznał, że w omawianej sprawie brak jest dowodów (dokumentów), które by podważały okoliczność spełnienia przesłanek określonych w przepisach, warunkujących przejęcie na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 4,0644 ha, położonego w O.. Jednocześnie zachowane zostały dokumenty przemawiające za tym, że przejęcie gruntów nastąpiło zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami, a więc brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji. T. L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2019 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, o wznowienie postępowania, względnie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1975 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji naczelnika Gminy [...] z dnia [...] maja 1975 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucono: - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 roku o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w związku § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych poprzez przyjęcie iż zachodziły przesłanki do przejęcia gruntów b) art. 136 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami; - naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 28 k.p.a., 77 k.p.a., 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz 151 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że brak jest dowodu na doręczenie decyzji z dnia [...] listopada 1975 r. A. B., a organ nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w tym zakresie. Skarżąca zakwestionowała również ustalenie dotyczące porzucenia gruntów, wskazując na przedstawienie dowodów potwierdzających, że przedmiotowe grunty były dzierżawione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona, jakkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2018.2017) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - zwanej dalej P.p.s.a.) uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem decyzja ta naruszyła przepisy obowiązującego prawa - artykuł 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w sposób skutkujący koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego, z przyczyn wznowieniowych. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, iż zarówno decyzja z dnia [...].07.2018 r. jak i utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia [...].02.2019 r. podpisane zostały przez tę samą osobę – p. R. R. - Podsekretarza stanu, działającego z upoważnienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W tej sytuacji, w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa, określona w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu, stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Przy czym w myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., od udziału w sprawie obligatoryjnie powinien być wyłączony pracownik, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Instytucja wyłączenia jest bowiem jedną z podstawowych gwarancji zgodnego z prawem działania organów administracji publicznej przy realizacji zadań publicznych. Nadmienić należy, że przepis ten nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09). Tylko on - jako piastun funkcji organu administracji publicznej - nie podlega wyłączeniu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaznaczyć też należy, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje także upoważnionego do działania w imieniu ministra podsekretarza stanu w ministerstwie (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10). Tym samym kompetencje przyznane organom administracji publicznej nie przechodzą na aparat pomocniczy, który powołany jest jedynie do realizacji danej kompetencji (wydania decyzji) w imieniu i niejako "na rachunek" piastuna danej funkcji. W świetle przytoczonej regulacji osoba, która brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji organu administracji, podlega wyłączeniu od udziału w całości postępowania odwoławczego, począwszy od wpływu odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) aż do aktu wydania decyzji (rozstrzygnięcia). Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu wydając decyzję, objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że Podsekretarza Stanu nie można uznać za osobę piastującą funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Działając z upoważnienia Ministra działa jako pracownik tej Instytucji. Stąd art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje do niego w pełni zastosowanie. Pracownicy organu powiązani z organem zależnością organizacyjną nie gwarantują bezstronnego działania. Trudno uznać za bezstronnego takiego pracownika, który ponownie rozpoznaje sprawę, zakończoną wydaną przez siebie decyzją. Nawet, jeżeli we własnym odczuciu pracownik ten obiektywnie ocenia zarzuty wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w odczuciu wnioskodawcy bez wątpienia posiada już określony stosunek do stron i przekonanie co do sposobu załatwienia sprawy. Dlatego wyłączenie od orzekania podczas ponownego rozpoznawania sprawy wyraża najistotniejszy aspekt bezstronności - przekonanie strony postępowania, że jej sprawa została ponownie rozpatrzona obiektywnie. Wobec tego p. R. R. jako osoba biorąca udział w wydaniu decyzji z [...].07.2018 r., od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie powinien brać udziału w dalszym postępowaniu, wszczętym na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie bez znaczenia dla przedstawionej interpretacji jest fakt, że wskazany przepis znajduje się w Dziale I Kodeksu postępowania administracyjnego pt. "Przepisy ogólne". A zatem z racji swojego usytuowania ma zastosowanie we wszystkich postępowaniach administracyjnych, do których stosuje się k.p.a., prowadzonych w trybie zwykłym, jak też w trybach nadzwyczajnych. Nie ulega zatem wątpliwości, że stosuje się go tak w postępowaniu przed organami pierwszej instancji, jak i przed organami odwoławczymi. Stanowisko to potwierdza redakcja art. 140 k.p.a., który w sprawach nieuregulowanych w art. 136 - 139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji, mając na względzie zbędność odesłania do Działu I "Przepisów ogólnych" k.p.a. Wprowadzenie do Kodeksu postępowania administracyjnego instytucji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinno być traktowane jako stworzenie gwarancji realizacji, choć ograniczonej, zasady dwuinstancyjności postępowania w postępowaniu przed naczelnymi i centralnymi organami administracji. Skutkiem prawnym niewyłączenia pracownika w przypadku występowania okoliczności, o których mowa w art. 24 § 1 k.p.a., jest zatem wadliwość postępowania, pociągająca za sobą sankcję w postaci wznowienia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Wobec zaistnienia wskazanej przesłanki wznowieniowej i brak rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez T. L., za przedwczesne należało uznać odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.), zobowiązany był na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. do uchylenia zaskarżonej decyzji, bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie wpływ na wynik sprawy (pkt 1 sentencji). O zwrocie skarżącej uiszczonego wpisu od skargi, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. - orzeczono w pkt. 2 sentencji wyroku.