IV SA/Wa 755/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2010 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - W dniu [...] lutego 2010 r. Przedsiębiorstwo H. sp. z o.o. w W. wezwało Radę Miasta W., w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, do usunięcia naruszenia prawa którego doszło w § 65 uchwały nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] stycznia 2010 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu S. Zdaniem wnoszącego wezwanie naruszenie prawa powinno zostać usunięte w ten sposób, że w § 65 pkt 2 zamiast wartości przyjętych w podpunktach 1,2,3 powinny być wpisane nowe wartości, odpowiednio w podpunkcie 1 - 15%, w podpunkcie 2 - 4, w podpunkcie 3-85 %. W uzasadnieniu podniesiono, że w § 65 uchwały minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej został ustalony na 25 %, maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy na 3,0 a maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy na 40 %. Zdaniem Przedsiębiorstwa H. sp. z o.o. takie określenie wskaźników stanowi naruszenie prawa bowiem uniemożliwia dalszą rozbudowę hotelu R., co może doprowadzić nawet do jego likwidacji. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi, wobec tego pismem z dnia 15 kwietnia 2010 r. Przedsiębiorstwo H. sp. z o.o., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na § 65 uchwały nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] stycznia w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu S. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący jest użytkownikiem wieczystym gruntu, którego dotyczy § 65 uchwały Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] stycznia 2010 r. Posadowiony na przedmiotowej działce hotel R., którego skarżący jest właścicielem, jest obiektem wypełniającym przestrzeń urbanistyczną kwartału i zapisanie maksymalnego wskaźnika zabudowy w wysokości 40% uniemożliwi konieczną dla dalszego funkcjonowania obiektu rozbudowę hotelu, co w konsekwencji spowoduje w nieodległej przyszłości utratę atrakcyjności i konkurencyjności i może doprowadzić do likwidacji hotelu. Uchwalony wskaźnik zabudowy jest nieracjonalny i sprzeczny z ładem urbanistycznym tej części M.. sygn. akt IV SA/Wa 755/10 Skarżący zaznaczył, że nieuwzględnienie jego stanowiska oraz Rady Dzielnicy M. i pozostawienie wskaźników na poziomie określonym przez uchwałę Rady W. z dnia [...] stycznia 2010 r. będzie musiało doprowadzić do stopniowego upadku hotelu, co nie jest chyba celem autora miejscowego planu zagospodarowania. Ponadto wskazano, że teren E12 MW(U) dotyczy nie tylko hotelu, ale i budynków mieszkalnych i zastosowanie w obu przypadkach takich samych wskaźników jest wadliwe. Brak możliwości rozbudowy hotelu spowoduje jego degradację, co nie ma aż takiego znaczenia w przypadku budynków mieszkalnych, które nie wymagają zwykle rozbudowy przez lata. Aktualnie budynki hotelu nie są połączone stałym łącznikiem, co dla hotelu tej klasy jest bezwzględnym wymogiem. Dlatego m.in. włączenie hotelu do strefy budynków mieszkalnych jest nielogiczne i zagraża dalszemu funkcjonowanie hotelu. Zdaniem skarżącego postulowany przez niego dosyć wysoki wskaźnik zabudowy (85%) zaaprobowany jednocześnie przez Radę Dzielnicy M. jest niezbędny m.in. po to, aby poza rozbudową kubatury hotelu przykryć patio dla celów konferencyjnych. Rozbudowa hotelu spowoduje podwyższenie jakości usług i pośrednio także wyższe przychody dla miasta. Na marginesie skarżący wskazał, że szereg hoteli w Centrum ma wskaźnik powierzchni zabudowy ustalony powyżej 90% (np. Hotele: P., S., B., H., S., itp.) Skarżący wskazał, że naruszenie interesu prawnego polega na przeznaczeniu w warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasadach ochrony i kształtowania ładu przestrzennego minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 25%, maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy na 3,0 a maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy na 40%. Tak uchwalone wartości są niezgodne ze wskaźnikami uchwalonymi Uchwałą Nr [...] Rady Dzielnicy M. Miasta W. z dnia [...] grudnia 2009r. Ponadto plan w tej części jest niezgodny z przeznaczeniem terenu oraz z interesami mieszkańców i W., - którzy są żywotnie zainteresowani podwyższaniem standardów usług, co w konsekwencji przekłada się na wyższe przychody dla miasta. Skarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę . prawno-materialną skarżącego, uniemożliwiając mu realizację niezbędnych zamierzeń modernizacyjnych dotyczących hotelu R., co niewątpliwie wpłynie na sygn. akt IV SA/Wa 755/10 jakość oferowanych przez niego usług i w konsekwencji może skutkować zamknięciem hotelu. W odpowiedzi na skargę Rada W. wniosła o jej oddalenie podnosząc, że nieruchomość na której znajduje się hotel R. stanowi część terenu oznaczonego w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu S. symbolem E12 MW/U z przyjętymi ustaleniami dotyczącymi tego terenu. Ustalenia te wynikają z wiążących plan miejscowy, postanowień zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., wyników analiz poprzedzających sporządzenie planu miejscowego oraz wyników instytucjonalnych uzgodnień i konsultacji społecznych. Strona skarżąca nie skorzystała z przysługującego prawa złożenia uwag do projektu miejscowego planu na etapie postępowania planistycznego co powoduje, że na tym etapie postępowania brak jest oparcia prawnego do traktowania nieruchomości skarżącego w sposób odmienny niż inne tereny w tym rejonie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd badając legalność zaskarżonej uchwały uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.). każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przesłankami uzasadniającymi wniesienie skargi do Sądu administracyjnego na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego jest zatem oprócz wcześniejszego bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia, co w przedmiotowej sprawie bezspornie nastąpiło, także naruszenie posiadanego przez skarżącego interesu prawnego lub uprawnienia, przez ustalenia tej uchwały. Stroną w postępowaniu wszczętym na podstawie powyższego przepisu może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia tej uchwały (planu). Naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego podmiotu. sygn. akt IV SA/Wa 755/10 W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności skargi. Skarżący wystąpił z bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego , które wpłynęło do organu w dniu [...] lutego 2010r., a także dochował 60 dniowego terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do złożenia skargi do sądu. Skarżąca spółka jest użytkownikiem wieczystym działek nr [...] i [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w W.. Nieruchomości te znajdują się w obszarze oznaczonym symbolem E12 w zaskarżonym planie, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z dopuszczalnymi usługami, którego dotyczą ustalenia zawarte w § 65 uchwały. Dla obszaru tego we wskazanym przepisie wprowadzono ograniczenia dotyczące wskaźników zagospodarowania terenu, jak minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej o wartości 25 %, maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy o wartości 3 oraz maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy o wartości 40 %. Skarżąca spółka wywodzi więc interes prawny z przepisów prawa materialnego regulujących prawo użytkowania wieczystego. Należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 233 k.c. użytkownikowi wieczystemu przysługuje uprawnienie do korzystania z nieruchomości gruntowej z wyłączeniem innych osób oraz uprawnienie do rozporządzania swoim prawem. Z kolei zaś zgodnie z art. 235 k.c. budynki i inne urządzenia wzniesione przez wieczystego użytkownika bądź nabyte przez niego wraz z użytkowaniem wieczystym stanowią jego własność. Prawo to jest więc prawem pośrednim pomiędzy własnością i ograniczonymi prawami rzeczowymi. Wprowadzając obowiązek przestrzegania określonych wskaźników zagospodarowania terenu gmina wpłynęła niewątpliwie na zakres uprawnień skarżącej do korzystania z przedmiotowych nieruchomości w sposób wykraczający poza zakres uprawnień przyznanych umową użytkowania wieczystego. Stąd też w ocenie Sądu skarżąca spółka uprawniona była do kwestionowania uchwały. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z kolei przepis art. 3 ust. 1 ustawy stanowi, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania sygn. akt IV SA/Wa 755/10 przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, do zadań własnych gminy. Powyższe przepisy stanowią podstawę dla istoty instytucji władztwa planistycznego gminy, która oznacza przekazanie gminie przez ustawodawcę wyłącznych kompetencji do przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Niewątpliwie więc działająca w granicach i na podstawie prawa gmina posiada uprawnienia do samodzielnego kształtowania sposobu zagospodarowania terenu. Nieuwzględnianie więc w planie zagospodarowania przestrzennego ewentualnych oczekiwań właścicieli czy użytkowników wieczystych gruntów co do ich przeznaczenia czy możliwości zagospodarowywania nie stanowi samo w sobie naruszenia przepisów prawa, o ile działanie gminy pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami, a zatem nie nosi cech dowolności. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 upzp w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. W ocenie Sądu niezasadny jest podnoszony przez stronę skarżącą zarzut naruszenia prawa przez uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego w części ustalającej dla obszaru E12, wskaźniki i parametry zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwagi na niezgodność z przeznaczeniem terenu, interesami mieszkańców, uchwałą Rady Dzielnicy M. z dnia [...] grudnia 2009r. i uwagą zgłoszoną przez skarżącą w tym zakresie do projektu planu. Przede wszystkim w części uchwały ustalającej wskaźniki i parametry dla tego konkretnego obszaru nie sposób dostrzec sprzeczności z ustalonym jako podstawowy, przeznaczeniem terenu dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, gdyż określone w planie wielkości nie wykluczają możliwości takiej zabudowy. Należy też zauważyć, że wielkości tych wskaźników i parametrów są w zasadzie spójne dla wszystkich obszarów o tak określonym przeznaczeniu, gdyż ich wahania są niewielkie, co wskazuje na konsekwencję w polityce planistycznej gminy. Przede wszystkim zaś należy wskazać, że wartości wskaźników i parametrów nie są sprzeczne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. przyjętego uchwałą nr Rady Miasta sygn. akt IV SA/Wa 755/10 W. z dnia [...] października 2006r, które mają charakter wiążący przy sporządzaniu planu miejscowego. Stopień związania ustaleniami studium uzależniony jest jednak od sposobu ich sformułowania i szczegółowości, gdyż co do zasady studium winno zakreślać jedynie granice dopuszczalnej swobody planowania przestrzennego. Zgodnie z tekstem Studium w pkt XIII zatytułowanym "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy", lit. a pkt 4 ustalono, ze n terenach zabudowy mieszkaniowej, dla których nie wskazano minimalnego % udziału powierzchni biologicznie czynnej (PBC) na rysunku studium nr 14 zaleca się, aby wskaźnik ten kształtował się w planie w granicach od 25 % do 40 %. Ustalony w planie wskaźnik mieści się w tych granicach, a dodatkowo odpowiada minimalnej wielkości udziału powierzchni biologicznie czynnej wskazanej w § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) dla działek budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną. Odnośnie zaś wskaźników intensywności zabudowy w studium wskazano jedynie wielkości uśrednione dla poszczególnych obszarów, których uszczegółowienie miało nastąpić w planie zagospodarowania przestrzennego. Określenie więc w planie wartości nieco przewyższającej średnią wielkość dla danego obszaru lecz mimo to niższej od oczekiwanej przez stronę skarżącą nie stanowi naruszenia prawa. Wbrew zarzutowi skargi, w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na nie uwzględnienie stanowiska strony skarżącej zgłoszonego w formie uwagi do projektu planu w dniu [...] grudnia 2009r., czy też uchwały Rady Dzielnicy M. z dnia [...] grudnia 2009r, w których to stanowiskach zgłaszano potrzebę zmiany wskaźników dla przedmiotowego obszaru. Stosownie do treści art. 18 ust. 1 u.p.z.p. uwagi do planu może wnieść każdy kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu. Niewątpliwie obowiązek rozważenia tych uwag przez organ planistyczny stanowi zabezpieczenie ochrony uzasadnionych interesów podmiotów, będących właścicielami czy użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętych planem. Jednak jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę postulowane uwagi nie mogły być wzięte pod uwagę w trakcie trwającej procedury planistycznej, gdyż zostały zgłoszone z uchybieniem terminu do wnoszenia uwag, który upływał w dniu [...] października 2008r. Słusznie też wskazano, że radni dzielnicy mogli popierać stanowisko wyrażone w niewiążącej organ planistyczny uchwale, najpóźniej na etapie, w którym rozważaniu podlegają wnioski do projektu planu zgłoszone w wyznaczonym, obowiązującym terminie. Nie zgłaszając zaś uwag do projektu planu w trakcie trwającej procedury planistycznej, strona skarżąca pozbawiła się możliwości wpływu na kształt planu, zwłaszcza w części, którą aktualnie ocenia jako naruszającą jej interes prawny, zwłaszcza, że organ planistyczny uwzględnił szereg wniosków, na skutek czego wprowadzono w planie odstępstwa od ustalonych dla danego obszaru wskaźników. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organy gminy działały w granicach przyznanych im uprawnień. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.