IV SA/Wa 758/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2008 r. sprawy ze skargi R. B. i T. B. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) kwietnia 2008 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu wniosku o stwierdzenie nieważności zaświadczeń 1. oddala skargę, 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. L. z Kancelarii Adwokackiej przy (...) kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22 % podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008r. Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku R. B. i T. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2008r. (znak: [...]), zwracającym R. B. wniosek o stwierdzenie nieważności zaświadczeń Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1947r. (nr [...]) oraz z dnia [...] kwietnia 1947r. (nr [...]), w przedmiocie przejścia na rzecz Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy nieruchomości ziemskich położonych w W., powiat S., stanowiących własność U. B. i K. B., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu, przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy Minister wskazał, iż zaświadczeniem z dnia [...] kwietnia 1947r. Wojewoda [...] stwierdził, że nieruchomość ziemska oznaczona nr działek [...] i [...], położona w W., pow. S., stanowiąca własność U. B. podlega przejściu na rzecz Państwa na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 lit. b w/w dekretu. Zaświadczenie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1947. stwierdzało natomiast przeznaczenie na cele reformy rolnej zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. b wspomnianego dekretu działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], wchodzących w skład nieruchomości ziemskiej położonej w W., pow. S., będącej własnością K. B. Z wnioskiem o "unieważnienie" w/w zaświadczeń wystąpiła R. B. - spadkobierczyni K. B. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2008r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwrócił wnioskodawczyni przedmiotowy wniosek. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili Państwo R. B. i T. B. Rozpatrując przedmiotową sprawę, organ wskazał, iż zgodnie z art. 66 § 3 kpa, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Wniosek R. B. dotyczy stwierdzenia nieważności zaświadczeń stwierdzających, że w/w nieruchomości ziemskie podlegały przejściu na rzecz Państwa w myśl przepisu art. 2 ust. 1 lit. b w/w dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przedmiotowe nieruchomości przeszły na rzecz Państwa na podstawie w/w dekretu z dnia 6 września 1944r. Omawiane zaświadczenia Wojewody [...] - w myśl art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz.U. RP Nr 39, poz. 233) -stanowiły jedynie podstawę wpisu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości ziemskich wymienionych w tych zaświadczeniach. Wskazano, iż zaświadczenia wydawane w związku z dekretem o przeprowadzeniu reformy rolnej nie są decyzjami administracyjnymi. Zaświadczenia te potwierdzały jedynie przeznaczenie danej nieruchomości na cele reformy rolnej. Organ uznał zatem, iż zaświadczenia Wojewody [...] również nie mogą być traktowane jako decyzje administracyjne i dlatego nie mogą zostać wyeliminowane z obrotu prawnego w trybie art. 156 k.p.a. Ponadto wskazano, iż brak jest także przepisów uprawniających organ do orzekania w trybie administracyjnym w sprawach dotyczących art. 2 ust. 1 lit. a-d w/w dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowił zatem o zwrocie przedmiotowego wniosku dotyczącego stwierdzenia nieważności zaświadczeń Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1947r. oraz z dnia [...] kwietnia 1947r., uznając, iż do ich rozpatrzenia właściwy jest sąd powszechny. Skargę na powyższe postanowienie, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. B. i T. B., żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia jako niezgodnego z art. 99 "Konstytucji Marcowej" oraz z art. 32 i 21 obecnej Konstytucji RP. Podnieśli, iż dekret o reformie rolnej był bezprawny bowiem odbierał prawnie chronioną własność, domagają się zatem uchylenia przez Sąd zaświadczeń wydanych przez Wojewodę[...]. Jednocześnie skarżący wskazali, iż nie zgadzają się ze stanowiskiem prezentowanym przez Ministra, iż kwestionowane przez nich zaświadczenia nie są decyzjami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekające o zwrocie wniosku o stwierdzenie nieważności zaświadczeń Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1947r. (nr Pr. [...]) oraz z dnia [...] kwietnia 1947r. (nr Pr. [...]), w przedmiocie przejścia na rzecz Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy nieruchomości ziemskich położonych w W., stanowiących własność U. B. i K. B., wobec uznania przez organ, iż właściwym do rozpoznania sprawy jest sąd powszechny. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 66 § 3 k.p.a, zgodnie z którym jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Rozpoznając niniejszą sprawę należy wskazać, iż stosownie do dyspozycji art. 2 ust. 1 zdanie ostatnie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (tekst jedn.: Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) wszystkie nieruchomości ziemskie przeznaczone na cele reformy rolnej, o których mowa jest w art. 2 ust. 1 lit. b-e dekretu, przechodziły na rzecz Skarbu Państwa bezzwłocznie i bez żadnego wynagrodzenia w całości, z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 tego dekretu. Wyrażenia stanowiące o bezzwłocznym przejściu przedmiotowych nieruchomości na własność Skarbu Państwa wskazują jednoznacznie na to, że z woli ustawodawcy skutek przewłaszczenia nastąpił z mocy samego prawa w chwili wejścia w życie dekretu. Zgodnie z postanowieniem § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 dekretu następował na wniosek właściwego wojewódzkiego urzędu ziemskiego, przy czym "Tytułem do wpisania na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. b, c, d i e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), jest zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego, stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej według powołanych przepisów" (art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233 ze zm.) Powołane przepisy tylko w jednym przypadku przewidywały obowiązek poprzedzenia wydania stosownego zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego, stwierdzającego, że określona nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej, podjęciem stosownej deklaratoryjnej decyzji administracyjnej. Dotyczyło to wyłącznie przeznaczonych na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (§ 5 rozporządzenia). Oznacza to, że w świetle obowiązujących przepisów jedynie w odniesieniu do orzekania w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, ówczesne wojewódzkie urzędy ziemskie zobowiązane zostały do uprzedniego wydania stosownej decyzji administracyjnej, od której odwołanie przysługiwało do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (§ 5 rozporządzenia w związku z art. 68 i art. 72 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. R. P. Nr 36, poz. 341 ze zm.). Dopiero w nawiązaniu do takiej decyzji wydawały następnie stosowne zaświadczenie, które miało stanowić podstawę dokonania wpisu w księdze hipotecznej (art. 2 ust. 1 zdanie ostatnie dekretu i § 12 rozporządzenia oraz art. 1 ust. 1 dekretu o wpisywaniu w księgach hipotecznych). Natomiast w pozostałych wypadkach, przejęcie nieruchomości ziemskich, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. b-d dekretu, następowało z mocy samego dekretu (ex lege), a wpis w księdze hipotecznej dokonywany był wyłącznie na podstawie stosownego zaświadczenia (§ 12 rozporządzenia oraz art. 1 ust. 1 dekretu o wpisywaniu w księgach wieczystych). Zaświadczenia te w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów prawnych (art. 68 i nast. rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym) jak słusznie uznał orzekający w sprawie organ nie miały charakteru decyzji administracyjnych, ale wyłącznie "zaświadczeń", rozumianych w danym wypadku jako wymagane przez przepisy prawa dokonanie przez właściwy organ administracyjny urzędowego potwierdzenie istnienia określonego stanu prawnego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości (art. 68 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym). Stanowisko to jest zgodne z orzecznictwem zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 21 maja 2007r. sygn. akt II OSK 890/06), jak i Sądu Najwyższego (wyrok SN z dnia 25 marca 1999r. Sygn. akt III RN 165/98 pub.OSNP 2000/3/90). Wobec powyższego jako zaświadczenia (a nie decyzje administracyjne), nie mogły być wyeliminowane z obrotu pranego w trybie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 k.p.a. Z kwestionowanych zaświadczeń, jednoznacznie wynika, że wskazane w nich nieruchomości zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu PKWN. Zauważyć w związku z tym należy, że sprawa o własność nieruchomości ziemskiej jest sprawą cywilną. Podlega zatem rozpoznaniu przez sąd powszechny, a nie organy administracji. Tylko przepis szczególny mógłby doprowadzić do przekazania takiej sprawy na drogę postępowania administracyjnego. Przepisu takiego odnośnie do nieruchomości wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. b dekretu PKWN nie ma. W związku z tym słusznie orzekł organ, iż następcy prawni byłych właścicieli spornych nieruchomości, do których zalicza się między innymi skarżąca, wyłącznie przed sądem powszechnym (a nie sądem administracyjnym) mogą domagać się ustalenia, czy Skarb Państwa prawidłowo został wpisany jako właściciel spornych nieruchomości na mocy powołanego przepisu, jak również kwestionować- ewentualnie, zgodność przepisów dekretu PKWN z Konstytucją RP. Odnosząc się do skargi wniesionej przez T. B., sąd uznał, iż podlega ona oddaleniu, bowiem w ocenie sądu, skarżący nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu zaskarżonego postanowienia. Wskazać przy tym należy, iż Sąd nie miał podstaw do odrzucenia skargi wniesionej przez skarżącego, bowiem podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie i literaturze, iż nie można odrzucić skargi z tego powodu, że została wniesiona przez podmiot nie będący stroną, jeżeli został on uznany za stronę w postępowaniu przed organem, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Jednakże w toku rozpoznania skargi zadaniem Sądu jest zbadanie czy uprawnienie do wniesienia skargi oparte jest na rzeczywiście istniejącym interesie prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego. Pojęcie strony jest związane z kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Tym samym, status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać z uznania jakiegokolwiek podmiotu za stronę, choćby to uczynił organ administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2004 r., OSK 919/04 (niepubl.), uznał że istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną. W wyroku wyjaśniono ponadto, że może to być norma należąca do każdej dziedziny prawa (nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź "(...) żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków (...)". Przy analizie legitymacji strony, można jednak wskazać na charakter procesowy i materialny tego zagadnienia. O charakterze procesowym legitymacji można mówić, gdy jakiś podmiot zwróci się do organu w zakresie jego kompetencji administracyjnych i żąda rozstrzygnięcia sprawy. W toku sprawy podmiot taki musi wykazać się również legitymacją wynikającą z przepisu prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Warszawa 1996, s. 185 i nast.). Uwzględnienie skargi możliwe jest wówczas, gdy skarżący wykaże interes prawny pojmowany nie tylko jako uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd (ponieważ doręczono mu decyzję), lecz gdy wykaże, że interes ten polega na istnieniu związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a rozstrzygnięciem zaskarżonego aktu lub czynnością. Istotę legitymacji skargowej stanowi zatem uprawnienie do żądania przeprowadzenia przez sąd administracyjny kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez podmiot wykazujący istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem. Legitymacja do wniesienia skargi wynikająca z tak rozumianego interesu prawnego istnieje obiektywnie, a nie dlatego, że ocenę taką wyraża podmiot wnoszący skargę albo też organ rozstrzygający sprawę administracyjną. Ostateczna decyzja administracyjna - przez sam fakt jej doręczenia określonej osobie - nie przesądza zatem jeszcze oceny, że podmiot, który ją otrzymał, legitymuje się interesem prawnym w znaczeniu wyżej opisanym. Tak rozumiany interes prawny podlega ocenie sądu administracyjnego w ramach kontroli sprawowanej na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny. Stwierdzenie jej braku u skarżącego powoduje oddalenie skargi w wyroku, nie zaś jej odrzucenie w postanowieniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 227-228 i powołany tam wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 września 2000 r., sygn. akt II SA 2109/00, OSP 2001, nr 6, poz. 86). Tymczasem z akt postępowania w tym postanowienia Sądu Rejonowego w C. Wydział [...] Cywilny wynika, że skarżący nie został uznany za spadkobiercę U. B. i K. B. byłych właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w W., powiat S. Skarżący nie mógł być zatem uznany za stronę niniejszego postępowania. Mając na uwadze ekonomikę postępowania, jak również okoliczność, iż rozstrzygnięcie organu, jak wskazano powyżej jest merytorycznie właściwe, Sąd uznał za zasadne oddalić wniesioną przez skarżącego skargę. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na mocy art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) orzekł jak w sentencji.