IV SA/Wa 760/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2011 r. sprawy ze skargi Polskiej Izby Gospodarczej "E." na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego - oddala skargę - Minister Środowiska decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]umorzył na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa postępowanie odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Polskiej Izby Gospodarczej "E." w W. od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] udzielającej na podstawie art. 201 ust. 1. art. 202,204 i 211 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska Spółce "L." sp. z .o.o. z siedzibą w Z. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do odzysku odpadów niebezpiecznych o zdolności przetwarzania 10 ton na dobę, przy zachowaniu określonych parametrów i warunków. Postanowieniem z dnia [...] maja 20011 r. Minister Środowiska dokonał sprostowania oznaczenia ww. daty i nr decyzji organu pierwszej instancji na "datę [...] czerwca 2009 r. nr [...]". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zgodnie z art. 185 ust.1 Prawa ochrony środowiska stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. W myśl ust. 2 tego artykułu w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego nie stosuje art. 31 kpa, zaś zgodnie z ust. 2a nie stosuje się przepisów ust.1 i 2 w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego oraz do decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji, w tym przypadku stosuje się art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 199, poz. 1227). Zgodnie z art. 44 ww. ustawy organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje statutowe cele, zgłoszą chęć uczestnictwa w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 kpa nie stosuje się. Organ stwierdził, iż analizując akta sprawy ustalił, że w dniu [...] maja 2009 r. (sprostowano ww. postanowieniem datę błędną [...] lipca 2009 r.) pełnomocnik Polskiej Izby Gospodarczej "E." zgłosił udział w przedmiocie wniosku Spółki "L." w sprawie udzielenia pozwolenia zintegrowanego dla instalacji odpadów niebezpiecznych o zdolności przetwarzaniu ponad 10 ton na dobę. Jak wynika z akt sprawy Polska Izba Gospodarcza "E." zarejestrowania jest w Krajowym Rejestrze Sądowym ( KRS [...]) jako podmiot nie wpisany do rejestru przedsiębiorców. Przedłożyła odpis z rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej. W dziale 3 rubryka 3 tego odpisu jako cel działania wpisano - stałe reprezentowanie interesów gospodarczych swoich członków w zakresie ekologicznym w ich działalności wytwórczej usługowej, handlowej wobec organów państwowych oraz organizacji krajowych i zagranicznych, podejmowanie przedsięwzięć na rzecz rozwoju ich stosunków gospodarczych z zagranicą. Statut ww. Izby stanowi, że utworzona została i działa zgodnie z ustawą z dnia 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych ( Dz. U. Nr 35, poz. 195 ze zm.) i jest organizacją samorządu gospodarczego, zrzeszającą: osoby fizyczne i prawne prowadzące działalność gospodarczą, organizacje społeczne, stowarzyszenia, organizacje samorządowe i fundacje. Organ wskazał, iż celami Izby zgodnie z § 5 są: a) stałe reprezentowanie interesów gospodarczych swoich członków w zakresie ekologicznym w ich działalności wytwórczej, usługowej i handlowej, wobec organów publicznych oraz organizacji krajowych i zagranicznych, jak również podejmowanie przedsięwzięć na rzecz rozwoju ich stosunków gospodarczych z zagranicą; b) spełnianie funkcji usługowej, informacyjnej i doradczej na potrzeby Izby; c) kształtowanie i upowszechnianie zasad etyki zawodowej w działalności gospodarczej w kontekście ekorozwoju; d) promowanie polskich rozwiązań proekologicznych na terenie kraju i za granicą. Analiza powyższych dokumentów, zdaniem organu, wskazuje, że Izba ta jest izbą gospodarczą o określonych celach działania, a nie organizacją ekologiczną przez którą rozumie się organizację, której celem statutowym jest ochrona środowiska ( art. 3 ust.1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r.). W toku postępowania ustalono, że Spółka "L." nie jest członkiem tej Izby. Organ stwierdził, iż w świetle powyższych wyjaśnień należało umorzyć postępowanie odwoławcze z racji braku przymiotu strony Polskiej Izby Gospodarczej "E." jako organizacji ekologicznej. Skargę na powyższą decyzję wniosła Polskiej Izby Gospodarczej "E.", zarzucając jej naruszenie: 1. prawa materialnego mające zasadniczy wpływ na wydane rozstrzygnięcie - art. 3 ust. 1 pkt 10 w związku z art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 roku oraz art. 3 ust. 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż skarżący nie jest organizacją ekologiczną, co w dalszej konsekwencji prowadzi do przyjęcia wniosku, iż nie ma przymiotu strony w postępowaniu, 2. przepisów postępowania - art. 138 § 1 pkt 3 kpa poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania odwoławczego, co jednak zostało stwierdzone i stało się podstawą prawną w decyzji z dnia [...] lutego 2011 r., umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2009 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że art. 5 ust.1 ustawy o izbach gospodarczych wyraźnie wskazuje, iż poszczególne izby samodzielnie określają w statutach swoje zadania i cele, w granicach określonych w art. 2-4 tej ustawy, zatem uregulowanie to należy rozumieć w sposób szeroki i zastosować wykładnię rozszerzającą. Z § 6 pkt 1 lit. b) statutu Izby jasno wynika, że podstawowym zadaniem, sposobem i formą realizacji osiągnięcia celów statutowych jest przyczynianie się do tworzenia warunków rozwoju gospodarczego przez propagowanie oraz wspieranie inicjatyw gospodarczych członków w zakresie ekorozwoju, które to działania są metodą realizacji podstawowego celu izby z § 5 c) czyli kształtowania i upowszechniania zasad etyki zawodowej w działalności gospodarczej w kontekście ekorozwoju. W art. 3 ust. 13 Prawa ochrony środowiska zawarta jest legalna definicja ochrony środowiska, zgodnie z którą przez ochronę środowiska należy rozumieć podejmowanie lub zaniechanie działań, umożliwiających zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej. Zdaniem skarżącej zapis w statucie Izby o " promowaniu polskich rozwiązań proekologicznych na terenie kraju i za granicą" mieści się w tym pojęciu ochrona środowiska, a zatem ochrona środowiska należy do celów statutowych Izby. Skarżąca wiosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, że prezentowane stanowisko jest zgodne z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 857/10. który zapadł ze skargi Izby w analogicznym postępowaniu. W piśmie procesowym z dnia 26 września 2011 r. pełnomocnik L. sp. z o.o. - uczestnika postępowania wniósł o zawieszenie postępowania, a w dalszej kolejności o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] została zaskarżona przez Fundację W. w W. oraz Polską Izbę Gospodarczą " E." w Warszawie i została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 666/11. Dlatego zasadny jest wniosek o zawieszenie postępowania sadowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Pełnomocnik uczestnika postępowania podniósł, iż nie podziela stanowiska skarżącej strony, że może być zaliczona do organizacji ekologicznych. Ustalenia Ministra Środowiska w tym zakresie są prawidłowe. Organ wydając decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. powinien w związku art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko prawidłowo powołać przepisy ustawy Prawo o ochrony środowiska, gdyż postępowanie z wniosku Spółki "L." było wszczęte przed datą 15 listopada 2008 r., jednakże nie naruszył on przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca bowiem podobnie uregulował udział społeczeństwa w art. 33 ust.1 Prawa ochrony środowiska oraz w art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Oba wskazane przepisy w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa dają możliwość udziału na prawach strony tylko i wyłącznie organizacji ekologicznej. Zarówno art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji środowisku jak i art. 3 pkt 16 Prawa ochrony środowiska pod pojęciem "organizacji ekologicznej" rozumie się organizacje społeczne, których statutowym celem jest ochrona środowiska. Pełnomocnik Spółki "L." stwierdził, iż podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt. IV SA/Wa 857/10 przyjął, że Polska Izba Gospodarcza "E." nie jest organizacją ekologiczną, a izbą gospodarczą i jako taka nie może uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony. Minister Środowiska poparł wniosek uczestnika postępowania o zawieszenie postępowania, natomiast brak było zgody strony skarżącej. Na rozprawie w dniu 7 października Sąd w związku z powyższym nie uwzględnił tego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2011 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd kontrolując zaskarżony akt administracyjny nie dopatrzył się naruszenia prawa wskazanego w skardze, ani naruszenia prawa, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Jak wynika z akt sprawy Marszałek Województwa [...] po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] czerwca 2008 r., uzupełnionego pismami z dnia [...] kwietnia i [...] maja 2009 r., decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], udzielił Spółce "L." Sp. z o.o. z siedzibą w Z. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do odzysku odpadów niebezpiecznych o zdolności przetwarzania ponad 10 ton na dobę. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ pierwszej instancji na zasadzie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony Środowiska ( Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) dopuścił do udziału na prawach strony Polską Izbę Gospodarczą "E.", co oznacza, że uznał ją za organizację ekologiczną. Natomiast Minister Środowiska był przeciwnego zdania, przyjął bowiem, że wskazana Izba nie jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust.1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 199, poz. 1227), w związku z tym nie mogła wnieść skutecznie odwołania od ww. decyzji organu pierwszej instancji. Dlatego też umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że organ odwoławczy zaskarżoną decyzję wydał na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, gdy tymczasem w związku z art. 153 tej ustawy powinien prawidłowo zastosować przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U z 2008 r Nr 25, poz. 250), bowiem wszczęcie postępowania nastąpiło przed dniem 15 listopada 2008 r. Jednakże w ocenie Sądu uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, skoro udział organizacji ekologicznych w postępowaniach objętych materią obu ustaw tj. obowiązującej w tym zakresie do dnia 14 listopada 2008 r., ustawy - Prawo ochrony środowiska i po tej dacie ustawy z dnia 3 października 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku definiowały identycznie pojęcie organizacji ekologicznej. W rozumieniu obu ustaw organizacją ekologiczną jest organizacja społeczna, której statutowym celem jest ochrona środowiska ( art. 3 pkt. 16 Prawa ochrony środowiska i art. 3 ust.1 pkt. 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). Z definicji tej wynika, że ustawodawca z grupy organizacji społecznych wyodrębnił takie, których celem samym w sobie jest ochrona środowiska. Legalna definicja pojęcia "ochrony środowiska" znajduje się w art. 3 ust.1 pkt 13 ustawy - Prawo ochrony środowiska, który stanowi " ilekroć w ustawie jest mowa o ochronie środowiska - rozumie się przez to podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej; ochrona ta polega w szczególności na: a) racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobąmi środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, b) przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom, c) przywracaniu elementów przyrodniczych do stanu właściwego". Zdaniem Sądu na podstawie tej definicji należy wykładać pojęcie "organizacji ekologicznej". Zatem musi być to organizacja, której celem podstawowym jest podejmowanie lub zaniechanie działań umożliwiających zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej ( por. wyrok z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1774/09, lex nr 577106). W doktrynie przyjmuje się, doktrynie przyjmuje się, że organizacja ekologiczna jako rodzaj organizacji społecznej (a jednocześnie rodzaj zrzeszenia obywateli utworzonego w celu zapewnienia im czynnego udziału w życiu politycznym, społecznym, gospodarczym i kulturalnym) powinna spełniać następujące warunki: - powinien być to podmiot wyodrębniony organizacyjne, tj. funkcjonujący w określonych ramach prawnych i organizacyjnych, - powinien być to podmiot funkcjonujący w obrocie prawnym (legalność działania), - działalność tego podmiotu z przedmiotowego punktu widzenia powinna mieć za cel prowadzenie działalności w zakresie ochrony środowiska ( por. K. Gruszecki, komentarz do art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r., Lex). W odniesieniu do tego ostatniego wymogu przyjmuje się, iż to ze statutu organizacji powinien w sposób niebudzący wątpliwości wynikać cel jej działania, zdeklarowany na ochronę środowiska. W art. 3 ust. 1 pkt 10 Prawa ochrony środowiska ustawodawca przesądził, że chodzi o statutowe cele organizacji, ukierunkowane na ochronę środowiska. Zatem dla ustalenia, czy organizacja społeczna jest jednocześnie organizacją ekologiczną, należy dokonać analizy postanowień statutu tej organizacji pod kątem identyfikacji celu jej działalności zorientowanego na ochronę środowiska' Istotne w tej mierze jest to, by cel, jakim jest ochrona środowiska, został wyraźnie określony w statucie ( regulaminie). Celu tego nie można domniemywać czy wyinterpretowywać w jakikolwiek sposób w oparciu o postanowienia statutu ( por. D. Trzcińska glosa do wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2010 r., II SA/Kr 1774/09, Lex). Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, podzielić należy stanowisko Ministra Środowiska, że w świetle podstawowych celów działania Polskiej Izby Gospodarczej "E." wymienionych w § 5 lit. a-d Statutu Izba nie może być uznana za organizację ekologiczną w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy - Prawo ochrony środowiska, jak również art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Analiza postanowień zawartych w § 5 Statutu prowadzi do wniosku, że podstawowym celem działania strony skarżącej jest ochrona środowiska w rozumieniu art. 13 ust.1 pkt 13 Prawa ochrony środowiska, lecz jest stałe reprezentowanie interesów gospodarczych swoich członków w zakresie ekologicznym w ich działalności wytwórczej, usługowej i handlowej, wobec organów publicznych oraz organizacji krajowych i zagranicznych, jak również podejmowanie przedsięwzięć na rzecz rozwoju ich stosunków gospodarczych z zagranicą ( lit. a) oraz spełnianie funkcji usługowej, informacyjnej i doradczej na potrzeby członków Izby 9 (lit. b). Także postanowienia Statutu zawarte w pkt c i d nie wskazują na status Izby jako organizacji ekologicznej, skoro zgodnie z ich treścią jej celami są kształtowanie i upowszechnianie zasad etyki zawodowej w działalności gospodarczej w kontekście ekorozwoju oraz promowanie polskich rozwiązań proekologicznych na terenie kraju i za granicą. W ocenie Sądu żadne z tych celów nie może być zakwalifikowane jako podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej w myśl art. 13 ust.1 pkt 13 Prawa ochrony środowiska. Tak więc w ocenie Sądu, skoro strona skarżąca nie jest organizacją ekologiczną to nie miała legitymacji do wniesienia odwołania, to zaś musiało skutkować stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzeniem postępowania zaskarżoną decyzją. Zauważyć należy, że w kwestii statusu Polskiej Izby Gospodarczej "E." jako organizacji ekologicznej wypowiadał się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 857/10, w którym przyjął, że Izba nie jest organizacją ekologiczną, a izbą gospodarczą i jako taka nie może uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony. Wyrok ten został wydany w podobnej sprawie, bowiem dotyczącej decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2010 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego przez stronę skarżącą od decyzji Marszałka Województwa [...] udzielającej Spółce "L." sp. z o.o. w Z. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do wtórnego wytopu metali nieżelaznych o zdolności produkcyjnej powyżej 4 ton wytopu na dobę dla ołowiu. Z tych wszystkich podanych wyżej względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a, skargę oddalił.