IV SA/Wa 761/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Nadleśnictwa [...] na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; zwanej dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2007 r. znak [...] o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady [...] z dnia [...] grudnia 1954 r. znak [...] w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w gromadzie K., powiat g., stanowiącej w dacie przejęcia własność M. F. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Stan sprawy przedstawia się w sposób następujący. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2007 r. znak [...] stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady [...] z dnia [...] grudnia 1954 r. znak [...] w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w gromadzie K., powiat g., stanowiącej w dacie przejęcia własność M. F. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. Nadleśnictwo [...] zawarło żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2007 r. argumentując, że zostało niesłusznie pominięte w tym postępowaniu. Ponadto wniosło o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2007 r. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...] wznowił postępowanie zakończone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2007 r. znak [...]. Jako podstawę prawną wskazał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Następnie postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...] odmówił wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2007 r. znak [...]. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda [...] stwierdził, że w jego ocenie w sprawie zaistniała przesłanka negatywna uchylenia decyzji ostatecznej, ponieważ upłynął wskazany w ustawie okres czasu, w którym możliwe było jej uchylenie. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe [...] podnosząc, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zdaniem Nadleśnictwa [...], skoro doszło do wznowienia postępowania, to organ zobligowany był do wstrzymania wykonania decyzji. W tych okolicznościach, po rozpoznaniu zażalenia strony, zostało wydane opisane na wstępie postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2019 r. Organ podał, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji w ramach wznowienia postępowania administracyjnego uregulowana jest w art. 152 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że aby doszło do wstrzymania wykonania decyzji, muszą zostać przedstawione okoliczności sprawy uprawdopodabniające uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a więc organ musi być wstępnie przekonany o tym, że w wyniku wznowienia postępowania nastąpi uchylenie decyzji. Tym samym, błędna jest interpretacja skarżącego, jakoby po wznowieniu postępowania wstrzymanie wykonania decyzji było obligatoryjne, bowiem obowiązek ten powstaje dopiero po zaistnieniu przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji. Organ podkreślił, że jedną z negatywnych przesłanek uniemożliwiających uchylenie decyzji w wyniku wznowienia (a więc jednocześnie wyłączających prawdopodobieństwo uchylenia), jest upływ terminu przedawnienia. Z art. 146 § 1 k.p.a. wynika, że uchylenie decyzji z przyczyny, na podstawie której wznowione zostało postępowanie zgodnie z żądaniem skarżącego, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Uregulowanie powyższe nie precyzuje adresata doręczenia, jednak przyjąć należy, że w rozumieniu tego przepisu chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Doręczenie decyzji, o jakim mowa w tym przepisie, to skierowanie decyzji do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu i doręczenie im tej decyzji, a termin 5-letni, wymieniony w tym przepisie, biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2796/16). Organ stwierdził, że z akt sprawy wynika, że ostatnie doręczenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2007 r. miało miejsce w dniu [...] kwietnia 2007 r., co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji przez M. F. Tym samym, oczywisty jest upływ 5 lat od tej daty, więc stosownie do art. 146 § 1 k.p.a. nie będzie możliwe uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2007 r. w wyniku wznowienia postępowania. Organ podkreślił, że art. 146 k.p.a. nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania, lecz ogranicza możliwość uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zdaniem organu, skoro okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2007 r. w wyniku wznowienia postępowania, to postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r. o odmowie wstrzymania wykonania tej decyzji odpowiada prawu. Skargę na powyższe postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa - Nadleśnictwo [...], zaskarżonemu postanowieniu zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) naruszenie art. 152 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy wydanym w tej samej sprawie postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. Wojewoda [...] wznowił na wniosek Skarbu Państwa - Nadleśnictwa [...] postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2007 r., a nadto okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowienia, b) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie tym samym interesu społecznego, tj. interesu Skarbu Państwa, w którego imieniu działa Nadleśnictwo [...]. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W ocenie Skarbu Państwa - Nadleśnictwa [...], skoro doszło do wznowienia przedmiotowego postępowania, to zastosowanie winien znaleźć art. 152 § 1 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy Wojewoda [...] był zobligowany na podstawie tego przepisu wstrzymać wykonanie ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2007 r. Skarżący zarzucił, że organ w sposób nieprawidłowy przyjął, iż wobec skarżącego zaistniała negatywna przesłanka określona w art. 146 § 1 k.p.a. Skarb Państwa - Nadleśnictwo [...] nie był, choć powinien być, stroną postępowania administracyjnego, zatem bieg 5-letniego terminu nie może być liczony od ostatniego doręczenia decyzji stronie. Bieg tego terminu należy liczyć od dnia, w którym skarżący miał realną możliwość powzięcia wiadomości o wydanej decyzji, a zatem od dnia [...] sierpnia 2018 r. Podanie w sprawie zostało złożone pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r., z zachowaniem 5-letniego terminu. Okoliczności te nie zostały wzięte pod uwagę przez organ rozstrzygający sprawę. Skarżący dodał, że ww. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2007 r. jest podstawą, na jakiej zostało oparte żądanie pozwu w toczącej się przed Sądem Rejonowym w [...] sprawie o sygn. akt [...] z powództwa następców prawnych M. F., tj. J. F., P. F., E. W., A. K. i A. E. o uzgodnienie treści księgi wieczystej w odniesieniu do nieruchomości objętych orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady [...] z dnia [...] grudnia 1954 r. Wynik niniejszej sprawy będzie miał niebagatelne znaczenie dla ww. sprawy cywilnej. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi art. 120 cytowanej ustawy. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że postanowienie nie narusza prawa. Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegało postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2019 r nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2007 r. znak [...] o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady [...] z dnia [...] grudnia 1954 r. znak [...] w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w gromadzie K., powiat g., stanowiącej w dacie przejęcia własność M. F. Kwestionowane postanowienie zostało wydane na podstawie art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Przez "okoliczności sprawy" należy rozumieć okoliczności faktyczne wynikające z akt sprawy wznowieniowej oraz z akt sprawy zakończonej w trybie zwykłym. Natomiast "prawdopodobieństwo uchylenia" decyzji w wyniku wznowienia postępowania powinno być ocenione przez właściwy organ na tle okoliczności faktycznych i prawnych, a taka ocena winna być zamieszczona w uzasadnieniu postanowienia. Treść art. 152 § 1 k.p.a. warunkuje wstrzymanie wykonania decyzji wykazaniem okoliczności wskazujących na występowanie w sprawie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W konsekwencji, zaniechanie przez organ wskazania w postanowieniu o wstrzymaniu wykonania decyzji tego rodzaju okoliczności stanowi niewątpliwie uchybienie procesowe (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r. sygn. akt IV SA 474/97, Lex nr 46812). Analogicznie zatem, w sytuacji odmowy wstrzymania wykonania decyzji, obowiązkiem organu jest wykazanie okoliczności, które nie wskazują na wystąpienie w sprawie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Z regulacji zawartej w art. 152 § 1 k.p.a. wynika, że w przypadku zaistnienia przewidzianych w nim przesłanek wstrzymanie wykonania decyzji nie zależy od swobodnego uznania organu. Przeciwnie, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, tzn. gdy istnieje przekonanie o zasadności przesłanek do wznowienia postępowania, organ ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt II SA 1154/97, Lex nr 41348). Do swobodnego uznania organu nie należy więc również odmowa wstrzymania wykonania decyzji, co oznacza, że stanowisko organu w tym zakresie wymaga uzasadnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia. Odnosząc powyższe rozważania do sprawy niniejszej stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, bowiem okoliczności sprawy nie wskazują, aby w wyniku wznowienia postępowania istniało prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2007 r., a stanowisko w tym zakresie organ szczegółowo uzasadnił. Chybione są zarzuty skargi, że Wojewoda [...] postąpił w sprawie niekonsekwentnie, gdyż z jednej strony wznowił postępowanie zakończone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2007 r., a z drugiej strony odmówił wstrzymania wykonania tej decyzji. Nadto, nie jest trafne stanowisko skarżącego, iż bieg 5-letniego terminu uniemożliwiającego uchylenie decyzji nie może być liczony od ostatniego doręczenia decyzji stronie, lecz od dnia, w którym skarżący miał realną możliwość powzięcia wiadomości o wydanej decyzji. Podkreślenia wymaga, że po wznowieniu postępowania wstrzymanie wykonania decyzji jest obligatoryjne wyłącznie po zaistnieniu przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji. Stosownie zaś do art. 146 § 1 k.p.a., uchylenie decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W orzecznictwie przyjmuje się, że w rozumieniu tego przepisu chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Termin 5-letni biegnie od daty ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie. Stanowisko skarżącego, aby 5-letni termin był liczony od dnia, w którym skarżący miał realną możliwość powzięcia wiadomości o wydanej decyzji, jest sprzeczne z brzmieniem art. 146 § 1 k.p.a. Upływ tego terminu jest bezwarunkową, negatywną przesłanką do uchylenia decyzji w trybie wznowieniowym. Ponieważ z akt sprawy wynika, że ostatnie doręczenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2007 r. miało miejsce w dniu [...] kwietnia 2007 r. (doręczenie decyzji M. F.), to bezspornie w dacie wznowienia postępowania administracyjnego upłynęło 5 lat od doręczenia decyzji. Tym samym, jak prawidłowo zauważył organ, uchylenie decyzji, której dotyczy wznowione postępowanie, nie będzie możliwe. Opisane okoliczności sprawy wyłączają zatem prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2007 r., co oznacza, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka wstrzymania wykonania decyzji, o której mowa w art. 152 § 1 k.p.a. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.