IV SA/Wa 764/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. P. i W. P. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia inwestycji celu publicznego - oddala skargę - Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., po rozpatrzeniu zażalenia J. P. i W. P., wydanym na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w zw z art. 144 kpa, art. 53 ust. 4 pkt 7 w zw. z art. 60 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80 poz.717 ze zm.), art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [....] października 2013 r. o odmowie uzgodnienia decyzji inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż Burmistrz Miasta i Gminy L. pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r., które do organu I instancji wpłynęło w dniu [...] października 2013 r. zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie domu opieki dla osób starszych z kliniką rehabilitacji na działce o nr ew. [...], położonej w m. D., gm. L., w otulinie [...] Parku Narodowego. Dyrektor Narodowego Parku [...] odmawiając zaskarżonym postanowieniem uzgodnienia projektu decyzji, wskazał, że przedmiotowa działka położona jest na terenie otuliny Parku, w ostrej granicy z Parkiem, przylega bezpośrednio do jego granic na długości 490 m północnym i zachodnim skrajem. W obszarze Parku działka ta zajmuje powierzchnię ok. 1,2 ha, zaś w obszarze jego otuliny zajmuje powierzchnię ok. 2,3 ha, na którym planowana jest inwestycja wskazana w projekcie decyzji. Dyrektor dokonując negatywnego uzgodnienia planowanej inwestycji wskazał na zagrożenia jakie dla obszaru Parku płyną z jej realizacji. W zażaleniu J. i W. P. zarzucili naruszenie art. 59 u.p.z.p., art. 7, art. 19 oraz 77 k.p.a. i ogólnikowość przytoczonych dowodów. Organ odwoławczy w uzasadnieniu podkreślił, iż w niniejszej sprawie wyłącznie rozpatrywał wpływ planowanej inwestycji na walory przyrodnicze Parku. Z treści art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wynika, ze park narodowy jest obszarem wyróżniającym się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi (...), na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe. Zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy Na obszarach graniczących z parkiem narodowym wyznacza się otulinę indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia ( formy ochrony przyrody) przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka ( art. 5 pkt 14). W myśl art. 5 pkt 29 ustawy za zagrożenia zewnętrzne uznaje się czynnik mogący wywoływać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionych przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikający z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka, mający swe źródło poza granicami obszarów lub obiektów polegających na ochronie prawnej. W związku z tym , zdaniem organu, interpretacja art. 5 pkt 29 w zw. z art. 11 ust.1 i art. 5 pkt 14 ustawy powinna być rozumiana szeroko i za zagrożenie zewnętrzne dla zasobów przyrodniczych i walorów krajobrazowych parku narodowego należy uznać zarówno czynniki oddziaływujące bezpośrednio na przyrodę parku, wywołujące niekorzystne zmiany, jak też te działające pośrednio, mogące w konsekwencji prowadzić do zniszczenia chronionych w parku narodowym zasobów przyrody. Organ wskazał, iż przedmiotowa działka położona jest w odległości około 900 m od największego w Parku obszaru ochrony siedliskowej S. ( ooś S.) o pow. 1 204,91 ha , stanowiący prawie 25 % powierzchni objętej ochroną ścisłą w Parku i jednocześnie jest najstarszym obszarem objętym ochroną od 1937 roku. Planowana inwestycja może negatywnie oddziaływać na wody podziemne i powierzchniowe, które ze względu na konfigurację terenu kierują w się w kierunku ooś S.. Wobec tego mogą być zagrożone dwa siedliska objęte Dyrektywą Siedliskową- grąd środkowoeuropejski Tiło – Carpeniterum (kod 9170) i łęg olszowo-jesionowy Fraximo-Alnetum (kod 91EO), z którymi związane są rośliny chronione na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 5 stycznia 2012 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin ( Dz. U. z 2012 r., poz.81), m.in. bluszcz pospolity, przywłaszcza zwyczajna, wawrzynek wilczełyko. W ooś S. gniazdują i żerują gatunki chronionych ptaków wymienione w załączniku do Dyrektywy Ptasiej, np. bocian czarny, trzmielojad, żuraw, muchołówka mała, dzięcioł czarny i średni, podróżniczek. Bocian czarny i żuraw związane są z siedliskami podmokłymi, są szczególnie wrażliwe na wszelkie zmiany. W okresie zimowym przebywają tu młodociane osobniki bielika. Ooś S. to też ostoja łosia i bobra, objętego ochroną rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną oraz Dyrektywą Siedliskową. Zdaniem organu planowana zabudowa działki nr ew. [...] spowoduje zagęszczenie istniejącej zabudowy i powstanie szczelnej zabudowy w pasie bezpośrednim sąsiedztwie Parku. Każdy dom w bliskiej odległości od Parku zwiększa urbanizację terenu, tym samym antropopresję i związane z tym nasilenie zagrożeń dla otaczającej przyrody. Organ powołując się na poglądy orzecznictwa, stwierdził, że ze względu na skuteczną ochronę Parku należy w niniejszej sprawie rozważyć zagospodarowanie przestrzeni na większym obszarze niż przedmiotowa działka. Zabudowa tego terenu, zlokalizowana w pobliżu ooś S. będzie stanowiła zagrożenie dla występowania gatunków chronionych, gdyż poprzez ciągłe bytowanie zwiększającej się liczby ludności nasilą się niekorzystne oddziaływania związane z urbanizacją, jak: hałas powodujący płoszenie chronionych gatunków. Z tych też powodów przedmiotowe przedsięwzięcie będzie stanowiło zagrożenie zewnętrzne dla chronionej przyrody Parku. Przedmiotowa działka nie ma obecnie doprowadzonych mediów, zaopatrzenie w wodę będzie z własnej studni do czasu podłączenia do wodociągu gminnego po jego wybudowaniu, natomiast ścieki bytowe będą odprowadzane do bezodpływowego zbiornika do czasu podłączenia do kanalizacji sanitarnej po jej wybudowaniu. Zdaniem organu taki sposób zagospodarowania wodą i nieczystościami będzie miał bezpośredni wpływ na przyrodę Parku, w tym na obszar ooś S.. Otulina parku narodowego ma zabezpieczyć ów park przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Takie zagrożenie stanowi przedmiotowa inwestycja poprzez stałe oddziaływanie szkodliwych czynników związanych z przebywaniem ludzi na danym terenie na przyrodę Parku, w szczególności na gatunki chronione, mające swoje ostoje w ooś S.. Działanie takie w kontekście celu otuliny określonego w art. 5 pkt 14 ustawy nie jest zgodne z prawem, bowiem przepisu tego wynika, że można w otulinie parku narodowego lokalizować tylko takie inwestycje, które nie stwarzają dla parku wynikającego z działalności człowieka. Budowa domu opieki dla osób starszych z kliniką rehabilitacji, parkingu z utwardzoną powierzchnią oraz chodników i ogrodzeń przyczyni się do zwiększenia antropopresji w bezpośrednim sąsiedztwie Parku, jak również spowoduje zwiększenie szkodliwego oddziaływania na chronione gatunki walory przyrodnicze Parku poprzez zmianę stosunków wodnych, co zostało wykazane przez Dział Nauki Monitoringu Przyrody Parku opinii przyrodniczej. Organ za niezasadny uznał zarzutów zażalenia błędnej wykładni art. 56 u.p.z.p., gdyż w zaskarżonym postanowieniu Dyrektor Parku wykazał negatywny wpływ planowanej inwestycji na obszar Parku Narodowego. Na podstawie obszernego materiału dowodowego rozpatrzył sprawę szczegółowo, tym samym zarzut naruszenia art. 7, 77 oraz 19 kpa nie jest zasadny. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli J. P. i W. P., zarzucając mu naruszenie: 1)art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na wymaganiach ochrony środowiska, niewskazanie konkretnego przepisu prawa, który zakazywałby budowy na ich działce, oparcie rozstrzygnięcia na przesłance istnienia presji antropogenicznej na terenie otuliny; 2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w jakim stopniu inwestycja miałaby oddziaływać na obszar ochrony ścisłej S., którego istnienie samo w sobie nie jest czynnikiem wykluczającym zabudowę; niewyjaśnienie w jaki dokładnie sposób konkretne określone przedsięwzięcie skarżących miałoby negatywnie oddziaływać na wody podziemne i powierzchniowe oraz niewykazanie, iż inwestycja stanowi zagrożenie dla obszaru parku narodowego; 3) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. prowadzącego do naruszenia art. 11 ust.1 pkt 5 w zw. z art. 5 pkt 14 i pkt 29 ustawy o ochronie przyrody poprzez niewzięci pod uwagę stanu fatycznego sprawy i przyjęcie, że planowana inwestycja stanowi zagrożenie zewnętrzne dla parku narodowego, tj. a) w projekcie decyzji wskazano na konieczność zachowania min. 80 % powierzchni biologicznie czynnej, wskaźnika zabudowy 0,07, zakazano zabudowy na obszarze Natura 2000, konieczność spełnienia wymagań szczególnych zakresie ochrony przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby, ustalono zakaz wykonywania drenaży i urządzeń mogących naruszyć stosunki wodne, sama inwestycja ma być zlokalizowana w pobliżu planowanej drogi [...]; b) przepisy nie sprzeciwiają się zabudowie działki skarżących domem opieki dla osób starszych z kliniką rehabilitacyjną, przy czym z tą inwestycją nie łączy się wzmożony hałas oraz szkodliwe dla środowiska emisje; c) przedsięwzięcie nie jest inwestycją mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3.1. pkt 55 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz. U. nr 213, poz. 1397); d) projekt decyzji w sposób milczący został uzgodniony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska; 4) art. 7 k.p.a. poprzez brak należytego uwzględnienia słusznego interesu strony poprzez niewzięci pod uwagę, iż planowana inwestycja służy celom publicznym, jako taka podlega szczególnym zasadom oraz jej realizacja pozostaje w zgodzie z interesem zarówno strony, jak i ważnym interesem społecznym. Pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie Ministra Środowiska z dnia [..]. stycznia 2014 r. , utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o inwestycji celu publicznego polegającej na budowie domu opieki dla osób starszych z klinika rehabilitacji, na działce ew. o nr [...], położonej w m. D., gm. L.. Wskazana działka graniczy z Parkiem na długości ca. 486 m. północnym i zachodnim skrajem. Działka ta w części południowo-zachodniej o pow. 1,16 ha położona jest na terenie [...] Parku Narodowego, natomiast pozostała jej część o pow. 2,28 ha znajduje się poza jego granicami, w otulinie Parku. Postanowienie Dyrektora [...]PN wydane zostało na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 7 i ust. 5 upzp, stosownie do którego dyrektor parku narodowego dokonuje uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego, w trybie art. 106 Kpa, w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku narodowego i jego otuliny. Podkreślenia wymaga, że ustawa o ochronie przyrody reguluje aspekty tworzenia i funkcjonowania parku narodowego. Jak stanowi art. 8 ust. 1 park narodowy obejmuje obszar wyróżniający się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi. na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe. Park narodowy tworzy się w celu zachowania różnorodności biologicznej, zasobów, tworów i składników przyrody nieożywionej i walorów krajobrazowych, przywrócenia właściwego stanu zasobów i składników przyrody oraz odtworzenia zniekształconych siedlisk przyrodniczych, siedlisk roślin, siedlisk zwierząt lub siedlisk grzybów ( ust. 2). Ustawodawca ustanowił różnego rodzaju zakazy obowiązujące na terenie parku, w tym zakaz budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych. Na obszarach graniczących z parkiem narodowym wyznacza się otulinę parku narodowego (art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Wprawdzie w ustawie o ochronie przyrody nie określono wobec obszaru otuliny zakazów w zakresie wykonywania własności nieruchomości w niej położonych, tak jak w odniesieniu do obszaru samego parku narodowego w art. 15 ustawy o ochronie przyrody, to nie oznacza to, że brak jest jakichkolwiek ograniczeń dotyczących zabudowy na tym terenie. Ustawowo określony cel otuliny stanowi podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w otulinie. Zgodnie z art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody otulina oznacza strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Zagrożenia zewnętrzne to czynniki mogące wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikających z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka, mający swoje źródło poza granicami obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej (art. 5 pkt 29 ustawy o ochronie przyrody). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 590/08 ( CBOSA), wyraził pogląd, który podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, iż ze względu na cel otuliny, wynikający z definicji legalnej otuliny, przyjąć należy że w otulinie parku narodowego można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka. Natomiast o niemożności zaakceptowania określonej inwestycji na terenie otuliny przesądza brak możliwości pogodzenia tej inwestycji z funkcją ochronną otuliny. Przyjęcie odmiennej wykładni przepisów ustawy o ochronie przyrody prowadziłoby tego, że wyznaczenie otuliny parku narodowego byłoby zupełnie bezcelowe, ponieważ nie zabezpieczałaby ona w żaden sposób parku narodowego. Organy uzgadniające obu instancji w uzasadnieniu wydanych postanowień przedstawiły analizę celu otuliny w części obejmującej działkę gruntu skarżących i wskazały jakiego rodzaju zagrożenia dla realizacji tego celu niesie ze sobą dopuszczenie do lokalizacji wnioskowanej przez skarżących inwestycji. Ocena ta została poparta stosowną w tym względzie opinią przyrodniczą opracowaną przez Dział Nauki i Monitoringu Przyrody [...] Parku Narodowego dotyczącą uzgodnienia projektu decyzji, opracowanej przez dr. D. M.. Organy wskazały jakie zagrożenia dla Parku Kampinoskiego będą wynikały z realizacji wnioskowanej przez skarżących inwestycji w obszarze jego otuliny, która stanowi strefę buforową przed zagrożeniami jakie niesienie działalność człowieka. Otulina w tym przypadku ma chronić przed negatywnymi czynnikami nie tylko sam Park, ale również położony w jego granicach obszar ścisłej ochrony S. o pow. 1204,91 ha, stanowiący ok. 25 % powierzchni objętej ścisła ochroną. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 5 pkt 9 ustawy o ochronie przyrody ochrona ścisła to całkowite i trwałe zaniechanie bezpośredniej ingerencji człowieka w stan ekosystemów, tworów i składników przyrody oraz w przebieg procesów przyrodniczych na obszarach objętych ochroną, a w przypadku gatunków - całoroczną ochronę należących do nich osobników i stadiów ich rozwoju. Organy obu instancji wskazały również na występujące w granicach ooś S. dwa siedliska objęte Dyrektywą Siedliskową o kodach [...] i [...], jak i na występujące rośliny chronione przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin. W obszarze ooś S. gniazdują i żerują gatunki ptaków wymagające szczególnej ochrony, wymienione w załączniku do Dyrektywy Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikich ptaków, jak bocian czarny trzmielojad, żuraw, muchołówka mała, dzięcioł czarny, dzięcioł średni, podróżniczek, objęte ochroną ścisłą na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną (Dz. U. nr 220, poz. 2237). Wspomniany obszar to również ostoja łosia i bobra, objętego ochroną z mocy powyższego rozporządzenia Ministra Środowiska oraz Dyrektywy Siedliskowej. W tych warunkach nie można nie zgodzić się z organami uzgadniającymi obu instancji, że planowana inwestycja będzie miała niekorzystny wpływ na przyrodę [...] Parku Narodowego, bowiem zakłóci obecnie istniejący stan w przyrodzie, gdyż negatywnie wpływanie na dotychczasowe szlaki migracji zwierząt, ich siedliska i miejsca żerowania. Generowany hałas przez ludzi korzystających z domu opieki, jak i ruch samochodów dojeżdżających do ośrodka, budowa ogrodzenia, zwiększenie się zanieczyszczenia powietrza, jak też zwiększenie się stopnia urbanizacji otuliny stanowią czynniki, które niewątpliwie będą negatywnie wpływać na obecne środowisko przyrodnicze Parku. Podkreślenia wymaga, iż ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, inaczej niż ograniczenia samego prawa własności, jeżeli mają służyć konstytucyjnie określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ochronie środowiska, którego istotną częścią są zasoby przyrodnicze, w szczególności ujęte w ustawowe formy ochrony, nie muszą dla ich zidentyfikowania wynikać jedynie z literalnej treści przepisów prawa. Jako normy prawne, ograniczenia te mogą być rekonstruowane także na podstawie przepisów określających cele ochrony przyrody i jej poszczególnych form. Istotne jest, aby dla zachowania konstytucyjności tych norm, ich rekonstrukcja wynikała z przepisów rangi ustawowej. Ustawowe umocowanie dyrektora parku narodowego określone w art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p. do uzgadniania projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego daję podstawę do rekonstruowania prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości ze względu na ustawowo zdefiniowane cele i środki ochrony przyrody, której to rekonstrukcji tych norm, w odniesieniu do parku narodowego i jego otuliny, dokonuje dyrektor parku narodowego, jako właściwy do realizacji ustawowych zadań z zakresu tej formy ochrony przyrody. W świetle powyższego za niezasadne należy uznać wskazane w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego. Wbrew zarzutom skargi zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji nie naruszają art. 7, 80 i 107 § 3 kpa, albowiem w ich uzasadnieniach przedstawiono ustalony w toku postepowania wyjaśniającego rzeczywisty stan faktyczny sprawy, wskazano przepisy prawa na których organy oparły wydane rozstrzygnięcia, jak i wnikliwie wyjaśniono powody, dla których projekt decyzji o ustaleniu warunków lokalizacji inwestycji celu publicznej wnioskowanej przez skarżących został uzgodniony negatywnie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.