IV SA/Wa 765/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji o nadaniu statusu uchodźcy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Cudzoziemiec - obywatel [...] – M. S. w dniu 17 kwietnia 2011 r. zwrócił się z wnioskiem do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców o nadanie statusu uchodźcy w Rzeczypospolitej Polskiej. Został nim objęty również jego małoletni syn – K. S. W dniu [...] września 2011 r. nr [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wydał decyzję odmowną zakresie nadania statusu uchodźcy, ochrony uzupełniającej i nakazał wydalenie z terytorium RP cudzoziemca oraz jego małoletniego syna. M. S. odwołał się od tego rozstrzygnięcia. Rada do Spraw Uchodźców decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja organu odwoławczego została następnie zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w trakcie trwania postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania wykonania decyzji, prowadził postępowanie, a następnie wyrokiem z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 807/12 skargę tę oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 305/13 oddalił skargę kasacyjną M. S. od powyższego wyroku. Jednocześnie w dniu 19 grudnia 2010 r. własny wniosek o nadanie statusu uchodźcy na terytorium RP złożyła również małżonka M. S. – M. S. Jej aplikacją objęte zostały małoletnie córki cudzoziemców: K. S., K. S. i K. S. W dniu [...] września 2011 r. w stosunku do żony i córek S. M. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wydał decyzję odmowną nr [...] i postanowił wydalić je z terytorium RP wobec stwierdzenia, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające udzielenie zgody na pobyt tolerowany. Decyzja obejmowała również urodzoną dnia [...] grudnia 2010 r. w B. córkę – A. S. Na skutek wniesionego odwołania organ II instancji wydał w dniu [...] stycznia 2012 r. decyzję nr [...], utrzymującą to rozstrzygnięcie w mocy. Także ta decyzja Rady do Spraw Uchodźców została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 grudnia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 779/12, skargę oddalił, wyrok ten jest prawomocny. W dniu 15 marca 2012 r. M. S. złożył za pośrednictwem Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nowy wniosek do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców o nadanie statusu uchodźcy, obejmując nim wszystkich członków swej rodziny, a więc małżonkę – M. S. i małoletnie dzieci: K. S., K. S., K. S., K. S., A. S. i A. S. (dwie ostatnie urodzone na terytorium RP). Jednocześnie wraz z żoną zawnioskował o wstrzymanie wykonania decyzji o wydaleniu, o numerach [...] i [...]. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] postanowił odmówić wstrzymania wykonania, do dnia doręczenia decyzji ostatecznych w sprawach o nadanie statusu uchodźcy, wskazanych decyzji o wydaleniu. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] - utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ponownie stwierdził, że M. S. nie wykazał, że spełnia przesłanki określone w art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2009 r. Nr 189, poz.1472 ze zm.) do wstrzymania wykonania decyzji o wydaleniu. Z analizy wniosków złożonych przez niego wynika bowiem, że zasadniczo zostały one oparte na bardzo podobnych podstawach, a także są zbieżne ze sobą zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Organ ustalił także, że sytuacja polityczna w kraju pochodzenia - na K. nie uległa pogorszeniu, co zagrażałoby prześladowaniami, czy doznaniem poważnej krzywdy tej rodzinie. Złożenie kolejnego wniosku uchodźczego nie miało podstawy w nowych faktach, które zaistniały już po wydaniu przez Szefa Urzędu pierwszej decyzji w sprawie o nadanie statusu uchodźcy. Wobec tego, w ocenie organu, zasadnym było podjęcie decyzji o odmowie wstrzymania wykonania decyzji o wydaleniu i uznaniu, że złożenie przez M. S. oraz jego żonę kolejnego wniosku miało jedynie na celu opóźnienie, bądź też zakłócenie wykonania orzeczonych decyzji o wydaleniu. M. S. nie wskazał na żadne przyczyny, dla których nie był w stanie przedstawić wszystkich okoliczności uniemożliwiających mu powrót do kraju pochodzenia, co wyłącza możliwość wstrzymania wykonania decyzji o wydaleniu i rozpatrzenia jego sprawy na zasadach ogólnych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. S. zarzucając naruszenie: - art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z uwagi na fakt, iż wydalenie cudzoziemca do kraju pochodzenia narusza jego słuszny interes; - art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 6 Konwencji o Prawach Dziecka przez fakt, że wydalenie jego małoletnich dzieci do kraju pochodzenia, gdzie obecnie trwają starcia zbrojne, naruszy ich prawo do opieki, ochrony i rozwoju; - art. 7 K.p.a., przez niewłaściwą ocenę dynamicznie zmieniającej się sytuacji w kraju pochodzenia; - art. 80 K.p.a., przez błędne przyjęcie, iż nie udowodnił on realnego zagrożenia w razie powrotu; - art. 107 § 3 K.p.a. przez nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w wyniku pominięcia informacji zamieszczonych na wskazanych stronach internetowych, których dopuszczenia jako dowodów w sprawie zażądał skarżący. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie podniósł, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zasadnie wydał decyzję odmowną w zakresie wstrzymania wykonania, do dnia doręczenia decyzji ostatecznej w sprawie o nadanie statusu uchodźcy: decyzji tegoż organu z dnia [...] września 2011 r. nr [...] o odmowie nadania statusu uchodźcy, odmowie udzielenia ochrony uzupełniającej i wydaleniu z terytorium RP wobec stwierdzenia, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające udzielenie zgody na pobyt tolerowany wobec wnioskodawcy – S. M. oraz jego małoletniego syna oraz decyzji tegoż organu z dnia [...] września 2011 r. nr [...] o odmowie nadania statusu uchodźcy, odmowie udzielenia ochrony uzupełniającej i wydaleniu z terytorium RP wobec stwierdzenia, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające udzielenie zgody na pobyt tolerowany wobec żony wnioskodawcy – M. S. i jej małoletnich córek, a po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniecie swe w tym przedmiocie utrzymał w mocy. W ocenie Sądu M. S. nie wykazał, iż spełnia przesłanki określone w art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do wstrzymania wykonania decyzji o wydaleniu jego i jego rodziny z terytorium RP. Istotnie analiza wniosków złożonych przez M. S. wskazuje na to, że zasadniczo zostały one oparte na bardzo podobnych podstawach, a także są zbieżne ze sobą zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Jako nową okoliczność w sprawie cudzoziemcy wskazali zmianę sytuacji w kraju pochodzenia, a konkretnie na K. Okoliczność ta miała wyłączać możliwość powrotu rodziny cudzoziemców do [...]. Trafnie jednak wywiódł Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, że lakoniczne wskazanie kilku opracowań (powołanie stron internetowych), bez określenia przy tym, jakie konkretnie informacje miałyby bezpośrednio dotyczyć cudzoziemców, nie spełniało przesłanki wykazania, iż sytuacja w kraju pochodzenia zmieniła się od czasu złożenia poprzedniego wniosku w sposób zasadniczy, a powrót obecnie zagrażałby rodzinie cudzoziemców prześladowaniami, czy doznaniem poważnej krzywdy. Przy rozpatrywaniu wniosku cudzoziemca o wstrzymanie wykonania decyzji o wydaleniu, ocenie organu podlegało zatem wyłącznie to, czy złożenie kolejnego wniosku o nadanie statusu uchodźcy miało rzeczywiście podstawę w nowych faktach i okolicznościach, które zaistniały już po wydaniu przez Szefa Urzędu niekorzystnych dla stron decyzji. Zdaniem Sądu, skoro skarżący wszczynając kolejną procedurę uchodźczą, nie powołał się na żadne istotne fakty czy okoliczności, które nie istniałyby w momencie składania przez niego pierwszego wniosku uchodźczego, to Szef Urzędu nie był zobligowany do zajęcia się sprawą cudzoziemca na zasadach ogólnych. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 32 ust. 6 Dyrektywy Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w Państwach Członkowskich, państwo może zdecydować o dalszym rozpatrywaniu wniosku (na zasadach ogólnych) jedynie wtedy, gdy wnioskodawca bez własnej winy nie był w stanie uzyskać, bądź przedstawić informacji o sprawach mających istotne znaczenia dla postępowania uchodźczego. M. S. nie wskazał na żadne przyczyny, dla których nie był w stanie przedstawić wszystkich okoliczności uniemożliwiających mu powrót do kraju pochodzenia, co zgodnie ze wskazanym przepisem wyłącza możliwość wstrzymania wykonania decyzji o wydaleniu i rozpatrzenia jego sprawy na zasadach ogólnych. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M. S. wyrokiem z dnia 20 stycznia 2015 r. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2013 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 26 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wystąpienia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, że decyzja z dnia [...] maja 2012 r. została podpisana przez osobę, która podlegała obligatoryjnemu wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie Sąd podkreślił, że do postępowań uregulowanych w ustawie o udzieleniu cudzoziemcom ochrony stosuje się przepisy k.p.a. o ile ustawa nie stanowi inaczej (art. 4). Ustawa o udzieleniu cudzoziemcom ochrony nie zawiera regulacji dotyczących kwestii wyłączenia pracownika organu, zastosowanie w tej materii mają zatem przepisy k.p.a. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r.) pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zasada określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc do sytuacji, w której pracownik brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, ze zgodnie z art. 141 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2011, nr 264, poz. 1573 z późn. zm.), Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców jest centralnym organem administracji rządowej właściwym m. in. w sprawach wjazdu cudzoziemców na terytorium RP, przejazdu przez to terytorium, pobytu na nim i wyjazdu z niego, nadawania statusu uchodźcy, udzielania azylu, udzielania zgody na pobyt tolerowany oraz udzielania ochrony czasowej. Szef Urzędu wykonuje swoje zadania przy pomocy Urzędu do Spraw Cudzoziemców będącego urzędem administracji rządowej (art. 142 ust. 3). W Urzędzie, oprócz pracowników w nim zatrudnionych, mogą być zatrudnieni funkcjonariusze służb i straży (art. 141 ust. 6). Mając na uwadze zakres zadań Szefa Urzędu oraz potrzebę zapewnienia sprawnego funkcjonowania Urzędu, Prezes Rady Ministrów na wniosek ministra spraw wewnętrznych, w drodze zarządzenia, nadaje Urzędowi statut określający jego organizację (art. 142 ust. 4 ustawy). Statut jest formą dekoncentracji wewnętrznej kompetencji Szefa Urzędu. Podstawę do dekoncentracji wewnętrznej kompetencji organu zawiera także art. 268a k.p.a., który stanowi, że "Organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń". Jednak niezależnie od tego, czy dekoncentracji kompetencji dokonano w formie ogólnej statutu, czy w formie indywidualnego upoważnienia, pracownicy Urzędu wykonują kompetencje przysługujące Szefowi Urzędu w jego imieniu. Decyzja administracyjna wydana jest zawsze w imieniu Szefa Urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podpis z upoważnienia Szefa Urzędu, Dyrektora Departamentu Postępowań Uchodźczych Urzędu do Spraw Cudzoziemców, pod decyzją wydaną, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oznacza, że osoba ta brała udział w procesie decyzyjnym zmierzającym do wydania decyzji. W kontrolowanym postępowaniu doszło więc do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy załatwiono decyzją, w której wydaniu brał udział ten sam pracownik organu, który podpisał z upoważnienia decyzję wydaną pierwotnie, pomimo że osoba ta podlegała obligatoryjnemu wyłączeniu, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. Powyższe zaś oznacza, że postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy dotknięte było kwalifikowaną wadą formalną, która uniemożliwiała merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę zważył co następuje: Powyższa spraw była przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. W myśl art. 190 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wykładnią prawa dokonana w tej sprawie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że zgodnie z art. 141 ust 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców jest centralnym, organem administracji rządowej właściwym m. in. w sprawach wjazdu cudzoziemców na terytorium RP, przejazdu przez to terytorium, pobytu na nim i wyjazdu z niego, nadawania statusu uchodźcy, udzielania azylu, udzielania zgody na pobyt tolerowany oraz udzielania ochrony czasowej. Szef Urzędu wykonuje swoje zadania przy pomocy Urzędu do Spraw Cudzoziemców będącego urzędem administracji rządowej (art. 142 ust. 3). W Urzędzie, oprócz pracowników w nim zatrudnionych, mogą być zatrudnieni funkcjonariusze służb i straży (art. 141 ust. 6). Zauważyć należy, że na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji (art. 127 § 3 k.p.a.). Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przewiduje, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zasada ta ma zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. stanowi bowiem zwykły środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Jego istotą i celem jest zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, przy zapewnieniu obiektywizmu i bezstronności przy jej rozpatrzeniu. Reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje zastosowanie w każdym przypadku, gdy funkcje organu wykonuje upoważniony pracownik, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt. II GSK 831/10 (dostępny na www.orzeczenia.nsa gov.pl) przywołując treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 "jedynie piastun funkcji ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. nie podlega wyłączeniu, gdy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. - wydaje decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. (...). Podsumowując powyższe rozważania trzeba stwierdzić, że tylko piastun funkcji organu nie podlega wyłączeniu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie dotyczy to jednak pracownika jednoosobowego organu. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy została wydana decyzja podpisana przez upoważnionego przez organ pracownika, który podpisał decyzję wydaną pierwotnie, choć osoba ta podlegała wyłączeniu. Zarówno bowiem decyzja z dnia [...] maja 2012 2014 r. jak i decyzja z dnia [...] marca 2013 r. zostały podpisane z upoważnienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców przez: Dyrektora Departamentu Postępowań Uchodźczych [...]. Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie zarówno pierwsza decyzja jak i decyzja wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zostały wydane przez tego samego pracownika organu, nie będącego piastunem urzędu. Postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy dotknięte jest zatem kwalifikowaną wadą formalną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. wydanie decyzji przez pracownika organu, który podlega wyłączeniu m.in. stosownie do art. 24 k.p.a. jest podstawą wznowienia postępowania administracyjnego i skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a.). W związku z uchybieniami natury proceduralnej Sąd stwierdził, że odnoszenie się do pozostałych kwestii, w tym przede wszystkim zarzutu dotyczących naruszenia prawa materialnego byłoby przedwczesne. Mając na względzie powyższe rozważania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygniecie zawarte w pkt 2 wyroku oparto o treść art. 152 p.p.s.a.