IV SA/Wa 766/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania - oddala skargę - Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa decyzją z [...] marca 2009r. -zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy decyzję własną z [...] stycznia 2009r. odmawiającą K. J. odszkodowania za szkody poniesione przy zwalczaniu bakterii Xanthomonas campestris pv. Phaseoli (zwanej dalej: bakterią). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż K. J. wystąpił z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za straty poniesione w związku ze zwalczaniem bakterii wykrytej w nasionach fasoli wyprodukowanych w jego gospodarstwie w oparciu o art. 11 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o ochronie roślin. Po przeanalizowaniu treści art. 11 cytowanej ustawy organ uznał, iż w sprawie nie wystąpiła żadna ze wskazanych w nim okoliczności umożliwiających przyznanie odszkodowania. Niewątpliwie nie jest to pierwsze wystąpienie tej bakterii w kraju, ani nie zaistniała sytuacja szczególnego zagrożenia przez organizm kwarantannowy. Przyjmuje się, że z takim zagrożeniem mamy do czynienia, gdy wystąpienie organizmu kwarantannowego stwarza ryzyko wystąpienia epidemii choroby lub gradacji szkodnika na teren całego kraju. Ponadto art. 11 nie nakłada na organ obowiązku przyznania odszkodowania, co oznacza, że nawet w przypadku spełnienia formalnych przesłanek organ może, ale nie musi przyznać takiego dofinansowania. Na organie zatem spoczywa obowiązek dokonania oceny stopnia zagrożenia i stwierdzenia czy w konkretnym przypadku należy przyznać odszkodowanie. W niniejszej sprawie, zgodnie z powyższym założeniem, organ nadzorczy uznał, że sytuacja uzasadniająca prawo do przyznania odszkodowania nie zaistniała. Przyjęcie takiego jednolitego kryterium dla oceny stopnia zagrożenia jest istotne z uwagi na konieczność zapewnienia równego traktowania podmiotów. Kryterium to stosowane także było przy innych wnioskach o dofinansowanie. Ponadto organ wskazał, iż opinia organu pierwszej instancji jest niezbędna dla rozpatrzenia wniosku strony o przyznanie odszkodowania, lecz nie jest wiążąca dla organu podejmującego decyzję. Zatem organ ten może wydać decyzję o rozstrzygnięciu odmiennym od opinii organu pierwszej instancji, jeśli uzna, że przemawiają za tym względy prawne i merytoryczne. W ocenie organu w wydanej opinii nie przeanalizowano dokładnie treści art. 11 ww ustawy i nie Sygn. akt IV SA/Wa 766/09 odniesiono się do przesłanek prawnych w nim wskazanych. Stwierdzono jedynie, że strona poniosła szkodę materialną, co daje jej możliwość przyznania odszkodowania, gdy tymczasem samo powstanie szkody materialnej nie jest wskazane w powyższym przepisie jako podstawa do przyznania dofinansowania ale może wpłynąć na jego wysokość w przypadku ewentualnego przyznania. Dalej organ wskazał, że występowanie bakterii w Polsce jest stwierdzane od kilku lat, ale w ograniczonym do kilku gospodarstw zasięgu. Stosowanie odpowiednich działań zwalczających skutecznie chroni uprawy innych roślin w regionie i kraju przed porażeniem, i dotychczas nie zaobserwowano niekontrolowanego rozprzestrzeniania się choroby. Podobnie, niewypełnienie wymagań fitosanitarnych w gospodarstwie także nie spowodowałoby szczególnego zagrożenia dla kraju, tj. nie wywołałoby epidemii choroby. Organ podkreślił także, iż niezależnie od powyższego, należy rozpatrywać aspekt dużej szkodliwości choroby, który odnosi się do jej negatywnego wpływu na konkretne rośliny, uprawy czy produkty roślinne oraz do zakresu wywoływanych strat. Wystąpienie organizmu kwarantannowego może wywoływać poważne szkody w danych uprawach, roślinach czy produktach roślinnych, które zazwyczaj związane są bezpośrednio z objawami choroby i wpływem na dalsze postępowanie z takimi materiałami. Straty ponoszone przez posiadaczy są również powiązane z podejmowanymi, koniecznymi działaniami zwalczającymi, obejmującymi m. in. niszczenie roślin czy produktów roślinnych, stosowanie odpowiednich zabiegów, płodozmianów czy dyskwalifikację materiałów siewnych. Jednakże duża szkodliwość organizmu kwarantannowego nie oznacza jednocześnie wystąpienia ryzyka szczególnego zagrożenia ze strony tego organizmu, odnoszącego się do niepożądanego wpływu oraz braku skuteczności podejmowanych działań zwalczających na obszarze kraju. Zatem, zagadnienia dotyczące ryzyka fitosanitarnego i szkodliwości organizmu kwarantannowego -jako odnoszące się do różnych kwestii - nie mogą być rozpatrywane zamiennie. K. J. w skardze na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Nasiennictwa i Roślin z [...] marca 2009r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł, iż organ administracji dokonał błędnej i dowolnej wykładni art. 11 ustawy o ochronie roślin uznając, że w sprawie nie zaistniała żadna z okoliczności wymienionych w powyższym przepisie, gdy tymczasem spełnienie przesłanki wystąpienia sytuacji szczególnego zagrożenia przez organizmy Sygn. akt IV SA/Wa 766/09 kwarantannowe jest ewidentne, skoro w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ podaje, iż "uznaje się, iż z takim zagrożeniem mamy do czynienia, gdy istnieje ryzyko wystąpienia epidemii lub gradacji szkodnika na znaczne tereny kraju". Zauważył również, iż wniosek o odszkodowanie został zaopiniowany pozytywnie przez Wojewódzkiego Inspektora. Ponadto skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: K.p.a.) przez zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, a także art. 7 i 8 K.p.a. Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa - w odpowiedzi na skargę -wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z [...] marca 2009r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Z akt sprawy wynika, iż w związku ze stwierdzeniem występowania organizmów kwarantannowych - Xanthomonas campestris pv. phaseoli (czynnik sprawczy ostrej bakteriozy fasoli) w próbie nasion odmiana "Wstęga" pobranej w partii 6000 kg, uprawianych w sezonie wegetacyjnym 2007r. na polu o pow. 3 ha w gospodarstwie rolnym należącym do skarżącego zlokalizowanym w miejscowości K. - decyzją Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w L. z [...] stycznia 2008r., nr [...] - uznano za porażone Sygn. akt IV SA/Wa 766/09 wyżej opisane nasiona fasoli i przewidziano postępowanie z porażonymi nasionami i polami. W zaistniałej sytuacji skarżący wniósł - na zasadzie art. 11 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o ochronie roślin ((Dz.U. z 2008r., nr 133, poz. 849) - dalej w skrócie: u.o.r.) - o przyznanie odszkodowania za straty poniesione w związku ze zwalczaniem bakterii wykrytej w nasionach fasoli wyprodukowanych w jego gospodarstwie. Wniosek ten postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w L. z [...] lutego 2008r. został zaopiniowany pozytywnie. Organ ponownie rozpatrzył wniosek skarżącego, uwzględniając wyżej wymienioną opinię, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 listopada 2008r. (sygn. akt IV SA/Wa 1306/08) uprzednio wydanego w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 11 ust. 1 u.o.r. w przypadku szczególnego zagrożenia przez organizmy kwarantannowe lub w przypadku wystąpienia organizmu szkodliwego, który nie występował dotychczas na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a który może spowodować znaczne lub całkowite zniszczenie roślin, produktów roślinnych lub przedmiotów, Główny Inspektor, na wniosek posiadacza, zaopiniowany przez wojewódzkiego inspektora, może, w drodze decyzji, ze środków budżetowych, z części, której dysponentem jest minister właściwy do spraw rolnictwa: 1) całkowicie lub częściowo pokryć koszty zwalczania i zapobiegania rozprzestrzeniania się tych organizmów, 2) przyznać odszkodowanie za rzeczywistą szkodę poniesioną przez posiadaczy przy zwalczaniu lub zapobieganiu rozprzestrzeniania się tych organizmów - biorąc pod uwagę wystąpienie organizmu szkodliwego, charakteryzującego się szczególną szkodliwością, oraz wysokość strat spowodowanych jego wystąpieniem. W świetle przytoczonej regulacji prawnej przyznanie odszkodowania za rzeczywistą szkodę poniesioną przez posiadacza gospodarstwa przy zwalczaniu lub zapobieganiu rozprzestrzeniania się organizmów kwarantannowych na wniosek posiadacza może nastąpić tylko w dwóch przypadkach, mianowicie po pierwsze w przypadku szczególnego zagrożenia przez organizmy kwarantannowe, po drugie w przypadku wystąpienia organizmu szkodliwego, który nie występował dotychczas na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a który może spowodować znaczne lub całkowite zniszczenie roślin, produktów roślinnych lub przedmiotów. Sygn. akt IV SA/Wa 766/09 Do rozpatrzenia wniosku wymagana jest opinia wojewódzkiego inspektora. Z kolei dopiero w momencie podejmowania decyzji o przyznaniu odszkodowania bierze się pod uwagę wystąpienie organizmu szkodliwego, charakteryzującego się szczególną szkodliwością oraz wysokość strat spowodowanych jego wystąpieniem. Innymi słowy samo powstanie straty nie jest wskazane jako podstawa do przyznania stosownego dofinansowania ze środków budżetowych. W tym miejscu należy także zauważyć, iż z brzmienia art. 11 ust. 1 u.o.r. wynika, że nawet wobec wystąpienia któregoś z dwóch przypadków uzasadniających przyznanie odszkodowania organ może odmówić przyznania odszkodowania. Oznacza to, iż w przypadku, w którym w przepisie prawa stanowi się, że organ administracji "może" podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, a nie ma w nim nakazu lub zakazu ustalenia określonej treści rozstrzygnięcia występuje tzw. uznanie administracyjne. W takiej sytuacji właściwy organ administracji nie ma obowiązku uwzględnienia wniosku i wystawienia pozytywnej decyzji. Innymi słowy złożenie wniosku o odszkodowanie, przy jednoczesnym ustaleniu wystąpienia szczególnego zagrożenia przez organizmy kwarantannowe lub organizmu szkodliwego, który nie występował dotychczas na terytorium Polski nie wywołuje automatycznie skutku w postaci decyzji przyznającej odszkodowanie, lecz w stosunku do złożonego wniosku może być wydana również decyzja odmawiająca przyznania odszkodowania. Uznaniowy charakter decyzji nie oznacza jednak dowolności. Organ administracji publicznej, aby uniknąć zarzutu, że wydana decyzja jest dowolną winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne a następnie wykazać jakie powody przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z 9.04.1998r., sygn. akt II SA 36/98, publ. Lex nr 41643; wyrok WSA w Warszawie z 18.01.2006r., sygn. akt VI SA/Wa 2220/05, publ. Lex nr 206535). W konsekwencji powyższego decyzje wydawane w ramach uznania administracyjnego podlegają kontroli pod względem ich zgodności z prawem, zwłaszcza wymaga wtedy zbadania czy przy ich wydawaniu nie przekroczono granic uznania administracyjnego, jak również czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. Z ustaleń poczynionych przez organ wynika, iż stwierdzona na nasionach fasoli bakteria wykrywana jest w Polsce od kilku lat. Wskazana okoliczność zadecydowała więc już o wykluczeniu jednego z przypadków przemawiających za rozważeniem przyznania odszkodowania, mianowicie wystąpienia organizmu Sygn. akt IV SA/Wa 766/09 szkodliwego, który nie występował dotychczas na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a który może spowodować znaczne lub całkowite zniszczenie roślin, produktów roślinnych lub przedmiotów. Odnosząc się z kolei do drugiego z przypadków wymienionych w art. 11 ust. u.o.r., tj. szczególnego zagrożenia przez organizmy kwarantannowe należy również podzielić ustalenia organu, w których wskazuje na niewystępowanie takiego szczególnego zagrożenia w sprawie, jak i przyjęcie dokonanej przez niego interpretacji pojęcia "szczególnego zagrożenia" przez organizmy kwarantannowe, jako że pojęcia tego nie definiuje ustawa. Otóż organ prawidłowo uznał, że z tego rodzaju zagrożeniem mamy do czynienia, gdy wystąpienie organizmu kwarantannowego stwarza ryzyko wystąpienia epidemii choroby (czyli nagminnego występowania, rozpowszechniania się, pojawienia się jednocześnie lub w krótkich odstępach czasu dużej liczby przypadków bakterii) lub gradacji szkodnika (szybkiego wzrost liczebności szkodnika i nagłego pojawienie się znacznej jego ilości) na terenie całego kraju. Tymczasem - jak już wyżej podano - występowanie bakterii w Polsce jest notowane od kilku lat, obecnie poziom jej występowania jest ograniczony. Nie występuje ryzyko nadzwyczajnego zagrożenia ze strony tego organizmu odnoszące się do niepożądanego rozprzestrzeniania się oraz braku skuteczności podejmowanych działań przy jego zwalczaniu. Wykrycie tej bakterii w gospodarstwie i zastosowanie odpowiednich rygorów fitosanitarnych (np. takich jakie nałożono na skarżącego decyzją nr [...]) nie stanowi zagrożenia dla innych upraw fasoli w regionie czy kraju. Organizm ten jakkolwiek szkodliwy dla danej uprawy, nie stanowi szczególnego zagrożenia dla stanu fitosanitarnego oraz nie stwarza ryzyka wystąpienia jej epidemii w skali całego kraju. Nie istnieje więc ryzyko niekontrolowanego rozprzestrzeniania się choroby na inne obszary kraju i spowodowania jej epidemii. Bakteria ta jako organizm kwarantannowy (zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 lutego 2008r. w sprawie zapobiegania wprowadzaniu i rozprzestrzenianiu się organizmów kwarantannowych) podlega obowiązkowi zwalczania (art. 6 u.o.r.). Obowiązek ten ciąży na posiadaczu i jest realizowany na jego koszt (art. 8 u.o.r.). Nadto nie zależy on od nasilenia jej występowania, ani od wysokości ewentualnej szkody poniesionej przez posiadacza przy jej zwalczaniu. Konsekwencją powyższego jest decyzja, w której określa się działania polegające na zwalczaniu i zapobieganiu rozprzestrzeniania się bakterii (w sprawie chodzi o decyzję nr [...]) Sygn. akt IV SA/Wa 766/09 Stosowanie odpowiednich działań zwalczających skutecznie chroni uprawy innych roślin w regionie i kraju przed porażeniem i dotychczas nie zaobserwowano niekontrolowanego rozprzestrzeniania się choroby. Podobnie niewypełnienie wymagań fitosanitarnych w gospodarstwie także nie spowodowałoby szczególnego zagrożenia dla kraju. Wszystko to dowodzi, iż nie istnieje szczególne zagrożenie ze strony przedmiotowej bakterii. Bakteria ta - jak ustalił organ - nie stanowi obecnie zagrożenia dla sytuacji fitosanitarnej kraju. Przy aktualnym poziomie porażenia oraz stosowanych środkach fitosanitarnych jej występowanie jest pod kontrolą i ma miejsce na znacznie ograniczonym obszarze, nawet w decyzji stwierdza się, iż występowanie to sprowadza się do nielicznych gospodarstw. Wobec treści skargi, wskazania również wymaga, iż zagadnienia szkodliwości organizmu kwarantannowego (w przypadku bakterii wykrytej na nasionach fasoli należy mówić o dużej szkodliwości) i niebezpieczeństwa ich rozprzestrzeniania się nie należy utożsamiać z zagadnieniem szczególnego zagrożenia przez organizmy kwarantannowe. Organ trafnie wykazał, iż aspekt szkodliwości choroby odnosi się do jej negatywnego wpływu na poszczególne rośliny, uprawy czy produkty roślinne i zakresu wywoływanych strat. Wystąpienie organizmu kwarantannowego zwykle powoduje poważne szkody dla posiadacza. Im bardziej szkodliwy organizm, tym negatywne skutki jego występowania są większe. Straty ponoszone przez posiadaczy są powiązane z podejmowanymi, koniecznymi działaniami zwalczającymi, obejmującymi m. in. niszczenie roślin czy produktów roślinnych, stosowanie odpowiednich zabiegów, płodozmianów czy dyskwalifikację materiałów siewnych. Jednakże duża, szczególna szkodliwość bakterii dla danej uprawy nie oznacza jednocześnie wystąpienia ryzyka szczególnego zagrożenia w przedstawionym wyżej rozumieniu. W kwestii z kolei pozytywnego zaopiniowania wniosku skarżącego (postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w L. z [...] lutego 2008r.) należy podkreślić, iż zaopiniowanie wniosku o przyznanie odszkodowania jest formalną przesłanką do rozpatrzenia tego wniosku. Oznacza to, iż stanowisko organu wyrażone w tej opinii nie jest wiążące dla organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie i podejmującego decyzję. Zatem organ nie będąc związany treścią stanowiska innego organu może wydać decyzję, której rozstrzygnięcie będzie odbiegało od treści opinii, uzasadniając je Sygn. akt IV SA/Wa 766/09 względami prawnymi i merytorycznymi, co miało miejsce w sprawie. Ponadto słusznie organ zauważył, iż w postanowieniu z [...] lutego 2008r. nie przeanalizowano dokładnie treści art. 11 ust. 1 u.o.r., tym samym nie odniesiono się do przesłanek w nim zawartych i nie oceniono możliwości udzielenia stosownego dofinansowania ze środków budżetowych zgodnie z tymi przesłankami. Stwierdzono jedynie, iż strona poniosła szkodę materialną, co daje jej możliwość przyznania odszkodowania, gdy tymczasem sama strata nie jest wskazana w powyższym przepisie jako podstawa do przyznania wsparcia finansowego, może co najwyżej wpłynąć na wysokość odszkodowania w przypadku jego przyznania. Powyższe dowodzi, iż organ prawidłowo uznał, iż żadna z okoliczności wskazanych w art. 11 ust. 1 u.o.r. nie zaistniała, a sam fakt poniesienia strat przez skarżącego jest niewystarczający do udzielenia odszkodowania. Tym samym twierdzenie skarżącego jakoby organ administracji dokonał błędnej i dowolnej wykładni art. 11 ust. 1 u.o.r. jest nietrafne. Nie sposób zgodzić się ze zdaniem pełnomocnika skarżącego (protokół rozprawy), iż organ w sposób niewystarczający uzasadnił fakultatywność odmowy przyznania odszkodowania. Zauważenia bowiem wymaga, iż organ odmówił przyznania skarżącemu odszkodowania z powodu niewystąpienia któregokolwiek z przypadków, o których stanowi art. 11 ust. 1 (szczególnego zagrożenia czy pierwszego wystąpienia na terytorium Polski) dających podstawę do rozważania przyznania odszkodowania. W tej sytuacji musiał jedynie wykazać niewystąpienie tych przypadków, co w ocenie Sądu uczynił prawidłowo. Natomiast nie był zobowiązany w sposób szczególny uzasadniać fakultatywności odmowy przyznania odszkodowania, albowiem takie uzasadnienie byłoby niezbędne jedynie w sytuacji, gdyby stwierdził szczególne zagrożenie lub pierwsze wystąpienie w kraju przedmiotowego organizmu szkodliwego. Wobec treści art. 11 ust. 1 u.o.r. i poczynionych wywodów oraz przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska organu, należało uznać, iż nie doszło do naruszenia prawa. Skoro organ poczynił ustalenia w kontekście okoliczności wyżej wskazanych, w konsekwencji wyjaśnił sprawę w sposób wyczerpujący, wszechstronny, a zarazem dający podstawę do ostatecznego jej rozstrzygnięcia, to oznacza że nie dopuścił się wskazywanego w skardze naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 Sygn. akt IV SA/Wa 766/09 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i prawa materialnego w postaci art. 11 ust. 1 u.o.r. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu nietrafnym jest również zarzut naruszenia przez organ art. 153 P.p.s.a. (podniesiony przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie), sprowadzający się do stwierdzenia, iż z treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2008r. wynikała powinność pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego. Otóż z wytycznych jakie sformułowano w tymże wyroku odnośnie kierunku postępowania organu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy jedynie wynika, iż organ rozpoznając sprawę ponownie weźmie pod uwagę, iż w sprawie pozostaje w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z [...] lutego 2008r. i na tej podstawie wyda decyzję w przedmiocie przyznania odszkodowania skarżącemu. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji wyroku.