IV SA/Wa 766/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Marian Wolanin, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2010 r. sprawy ze skargi S. T. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]; Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie [...] Konserwatora Zabytków, działającego z upoważnienia Prezydenta W., z dnia [...] kwietnia 2009 r., odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na zabudowie tarasu budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] na działce nr ew. [...], w obrębie [...], w W. W uzasadnieniu postanowienia Minister podniósł, że kompetencje [...] Konserwatora Zabytków do wypowiadania się w tej sprawie wynikały z faktu, że nieruchomość objęta planowaną inwestycją znajduje się na obszarze "Z." (układ ulic i zabudowa), wpisanego do rejestru zabytków decyzją Konserwatora Zabytków W. z dnia [...] 1980 r., pod numerem rejestru [...]. Wobec powyższego, ochronie konserwatorskiej podlegają relacje przestrzenne pomiędzy obiektami zabudowy, układ ulic i działek, współzależność między zabudową, zielenią, a otwartą przestrzenią oraz wygląd zewnętrzny poszczególnych budowli. Organ ochrony zabytków w postępowaniach dotyczących uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy działa w ramach tzw. uznania administracyjnego. Minister zaznaczył, że z przesłanego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że planowana inwestycja polegać ma na zabudowie tarasu o powierzchni ok. 20 m2 na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w W. Przewidywana jest zabudowa w lekkiej konstrukcji, z szeroko przeszklonymi ścianami z wszystkich stron (rodzaj tzw. "ogrodu zimowego"), z zadaszeniem, wchodzącym pod balkon. Minister zaznaczył, że motywy rozstrzygnięcia organu administracji publicznej wymagają nie budzącego wątpliwości ustalenia konkretnego stanu faktycznego, aby uniknąć zarzutu dowolności i arbitralności działania tego organu w konkretnej sprawie. Jest to szczególnie ważne, gdy podejmowane rozstrzygnięcie wpływa na kształtowanie prawa własności. Z tej przyczyny niezbędnym jest odniesienie się do zarzutu, dotyczącego różnorodności wydawanych w tożsamej sprawie rozstrzygnięć i wyrażenie stanowiska organu odwoławczego w tej kwestii w uzasadnieniu, spełniającym wymogi art. 107 § 3 Kpa. Organ odwoławczy podniósł, że we wskazanym przez stronę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2584/07 stwierdzono, że "wyjaśnienie tej okoliczności jest o tyle istotne, że nie powinno powodować wrażenia nierównego traktowania obywateli", a w uzasadnieniu postanowienia organ powinien dokonać szczegółowej analizy architektury sąsiednich budynków i całości obszaru. Niemniej zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji, zdaniem Ministra, odpowiada tym kryteriom. Organ ten w uzasadnieniu rozpatrywanego postanowienia wyjaśnił bowiem, że budynki, usytuowane po parzystej stronie ulicy [...], posiadają odrębną funkcję i zabudowę, znajdując się w innym kompleksie urbanistycznym. Zatem uzgodniona przebudowa budynku przy ul. [...], a także przebudowa dachu budynku narożnego, przy ul. [...] w zakresie powiększenia lukarny, nie wpływa negatywnie na układ urbanistyczny Z. Minister zaznaczył, że taras w budynku przy ul. [...] został zabudowany samowolnie. Jednocześnie, dokonana przez organ pierwszej instancji ocena została potwierdzona w "Opinii o istocie ochrony konserwatorskiej ulicy [...] na Z.", opracowanej przez mgr inż. arch. S. B. w dniu 12 lutego 2009 r. Minister zaznaczył, że działania służby ochrony zabytków ukierunkowane są na ochronę zachowanych wartości zabytkowego obszaru. Ze względów konserwatorskich należy dążyć do zachowania wszelkich cech i parametrów architektonicznych budynków, świadczących o ich oryginalnej formie oraz jednorodności stylistycznej zespołu zabudowy, zwłaszcza od strony przyulicznej pierzei. Tymczasem realizacja zamierzenia budowlanego, polegającego na zabudowie tarasu od strony fasady budynku, do wysokości jednej kondygnacji, doprowadziłaby do niekorzystnej zmiany charakteru architektury budynku oraz wpłynęłaby niekorzystnie na charakter zabudowy całego kwartału, poprzez naruszenie czytelnych reguł w obrębie zespołu zabudowy przy ulicy [...]. Podsumowując organ odwoławczy podkreślił, że względy, stanowiące merytoryczne kryterium rozstrzygnięcia organów służby ochrony zabytków, przemawiają za utrzymaniem w mocy zaskarżonego postanowienia [...] Konserwatora Zabytków. Na powyższe postanowienie Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł S. T., wnosząc o jego uchylenie w całości. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż od 2006 r. bezskutecznie ubiega się o zezwolenia [...] Konserwatora Zabytków na zabudowę tarasu w jego budynku mieszkalnym. Zarzucił, że organy konserwatorskie wszelkimi staraniami próbują udowodnić rzekome walory zabytkowe jego budynku i najbliższego otoczenia, a ma to na celu wykluczenie możliwości jakiejkolwiek zabudowy tarasu. Skarżący zaznaczył, że organy według własnego uznania uzgadniają pod względem konserwatorskim określone inwestycje, bowiem nie doczekał się odpowiedzi, jakie argumenty przeważyły przy udzielaniu zgody na zabudowę tarasów w bliźniaczych budynkach przy placu [...]. Zdaniem skarżącego decyzja nr [...] z dnia [...] 1980 r. stwierdza jedynie, że ochronie konserwatorskiej podlegają wartości zabytkowe i historyczne poszczególnych kolonii i osiedli Z. i określa status obszaru, na którym znajduje się budynek skarżącego i nie jest ważne, czy zabudowa pochodzi z okresu międzywojennego czy powojennego. Zdaniem S. T. nieuprawnione są próby powiązania zabudowy osiedla na części ul. [...] i prostopadłej do niej ul. [...] z architekturą międzywojenną ubiegłego wieku. Ulica [...] oddziela zabudowę starego, międzywojennego Z. od zabudowy współczesnej. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z przyczyn innych, niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei art. 134 § 1 p.p.s.a. daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowo administracyjnego zarzutów, będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 818 ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Organem uzgadniającym w sprawie ochrony zabytków jest organ, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 2, tj. wojewódzki konserwator zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Uzgodnienia dokonuje się zaś w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, który w § 1 stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ uzgadniający akt jest innym organem niż organ zwracający się o dokonanie uzgodnienia (prowadzący postępowanie główne). Organ uzgadniający nie może wyjść przy tym poza ustawowo określony zakres uzgodnienia. Jak wynika z akt sprawy, inwestycja polegać ma na zabudowie - do wysokości poziomu 1 piętra - tarasu (o powierzchni ok. 20 m2) od strony frontu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w W. Przewidywana jest zabudowa w lekkiej konstrukcji, z szeroko przeszklonymi ścianami z wszystkich stron (rodzaj tzw. "ogrodu zimowego"), z zadaszeniem wchodzącym pod balkon. Z uwagi na to, iż planowana inwestycja znajduje się na terenie tzw. "Z.", wpisanego do rejestru zabytków, organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy zwrócił się o uzgodnienie decyzji do [...] Konserwatora Zabytków. Należy jednak podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolował już uprzednio wydane postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2007 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy polegającej na zabudowie tarasu budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej przy ul [...] w W. Wyrokiem z dnia 27 lutego 2008 r., wydanym w sprawie IV SA/Wa 2584/07 Sąd uchylił zaskarżone postanowienie Ministra i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał m.in., że do dokonania oceny, czy planowana inwestycja narusza chronione wartości konserwatorskie, konieczne jest wzięcie pod uwagę całego chronionego obszaru, a nie tylko jego fragmentu. Analiza konserwatorska winna ponadto odnosić się do wszystkich budynków znajdujących się w sąsiedztwie planowanej inwestycji. W innym bowiem wypadku może dojść do wywołania u strony przeświadczenia nierównego traktowania obywateli. Sąd zaznaczył wówczas także, że stronami w postępowaniu o uzgodnienie konserwatorskie oprócz inwestora będą także właściciele, użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości. Zdaniem organu powoływanie się strony na ten wyrok jest niezasadne, bowiem odnosi się on do postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2006 r., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Toczące się natomiast obecnie postępowanie dotyczy wniosku inwestora z dnia 19 listopada 2008 r. W ocenie Sądu pogląd ten nie jest do końca trafny. Przede wszystkim, skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił poprzednie postanowienie, to znaczy, że naruszało ono prawo. Skoro naruszało prawo, to organ, prowadząc na nowo postępowanie o uzgodnienie konserwatorskie z wniosku S. T. z dnia 19 listopada 2008 r., winien był tak przeprowadzić postępowanie, by nie powielić błędów i naruszeń, popełnionych w poprzednio prowadzonym postępowaniu. Skoro S. T. wystąpił w dniu z dnia 19 listopada 2008 r. z nowym wnioskiem do Prezydenta W. o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, a organ ten wystąpił do organów konserwatorskich o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, rolą tych organów było rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z ich właściwością rzeczową. Przy czym rozstrzygnięcie to nie może być dowolne czy arbitralne. O ile organy uzasadniły swoje stanowiska w sposób obszerny to jednak nie odniosły się do podnoszonych na etapie postępowania administracyjnego zarzutów, iż budynek skarżącego pochodzi z lat 60 - tych, a ochroną konserwatorską objęta jest "wartość zabytkowa i historyczna osiedla Z. lat międzywojennych XX wieku". Wobec tego naruszony został art. 107 § 3 Kpa. Już w wyroku z dnia 27 lutego 2008 r., wydanym w sprawie IV SA/Wa 2584/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę, że organy orzekające w sprawie nie ustaliły wszystkich stron postępowania administracyjnego. Podstawowym obowiązkiem organów administracji jest ustalenie stron postępowania, co następuje na podstawie art. 28 Kpa. Stroną będzie zatem wnioskodawca, który żąda ustalenia lokalizacji inwestycji, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, jak również osoby uprawnione w stosunku do nieruchomości, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji. Natomiast jak wynika z akt sprawy, zaskarżone postanowienia zostały doręczone tylko wnioskodawcy i organom. Pominięto właścicieli sąsiednich nieruchomości, mimo jasnych i nie budzących wątpliwości ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ten temat, poczynionych we wskazanym wyżej wyroku. W tym stanie rzeczy należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzec jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wskazówki, zawarte w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności należycie ustali strony postępowania, celem przeprowadzenia postępowania z ich udziałem doręczając im rozstrzygnięcia, wydane w sprawie. Organy powinny również zastosować się do pozostałych wskazówek, zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, poprzez należyte rozpoznanie i rozważenie podnoszonych na etapie postępowania administracyjnego zarzutów, iż budynek skarżącego pochodzi z lat 60 - tych, a ochroną konserwatorską objęta jest "wartość zabytkowa i historyczna osiedla Z. lat międzywojennych XX wieku".