IV SA/Wa 767/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Zakładu Usług Komunalnych w M. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Zakładu Usług Komunalnych w M. Sp. z o.o. z siedzibą w M. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] stycznia 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej "kpa", po rozpatrzeniu odwołania Zakładu [...] w M., ul. [...],[...] M., od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2014 r., znak: [...], wymierzającej karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za prowadzenie działalności bez zezwolenia w zakresie unieszkodliwiania odpadów, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w dniach od 7 września do 30 września 2010 r. w Zakładzie [...] w M., ul. [...], [...] M., stwierdzono, iż Zakład poddaje unieszkodliwianiu odpady bez wymaganego zezwolenia. Zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady Miasta i Gminy M. z [...] listopada 2009 r., z dniem 1 stycznia 2010 r. utworzony został zakład budżetowy pn. "Zakład [...] w M. " (dalej ZGK), który przejął zarząd i nadzór nad eksploatacją składowiska w m. S., gm. M.. Przedmiotową uchwałą Gmina przekazała w użyczenie ZGK prowadzenie ww. obiektu składowiskowego. Podczas kontroli ustalono, iż do sierpnia 2010 r. ZGK, według prowadzonej ewidencji, poddał unieszkodliwieniu na ww. składowisku odpady o następujących kodach: 03 03 07, 20 03 01, 20 03 03, 19 08 01. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzono, że kontrolowana jednostka powinna posiadać zezwolenie na unieszkodliwianie odpadów zgodnie z art. 26 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. W toku ww. kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kontrolowany nie przedstawił zezwolenia na unieszkodliwianie odpadów. Przedstawiono natomiast decyzję Starosty C. z [...] stycznia 2006 r. znak: [...] zezwalającą Urzędowi Miasta i Gminy w M. na prowadzenie działalności w zakresie odzysku i unieszkodliwiania odpadów oraz zbierania i transportu odpadów, wraz ze zmianą z [...] lutego 2008 r., znak: [...] oraz ze zmianą z [...] listopada 2008 r., znak: [...]. W toku postępowania administracyjnego strona w piśmie z 28 października 2010 r. podniosła, że Starosta C. w pismach z 24 maja 2010 r. oraz z 5 października 2010 r. wyjaśnił, że ZGK w M. stanowi jednostkę budżetową Gminy M. i nie jest odrębnym dla Gminy podmiotem prawa (nie posiada osobowości prawnej), a zatem ZGK nie ma obowiązku przenosić praw i obowiązków wynikających z decyzji wydanych na Gminę M. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] listopada 2010 r., znak: [...], nałożył karę pieniężną w wysokości 10 000 zł na Zakład [...] w M., za prowadzenie działalności bez zezwolenia w zakresie unieszkodliwiania odpadów. ZGK w M. wniósł odwołanie od ww. decyzji zarzucając organowi naruszenie art. 26 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, poprzez przyjęcie, że ZGK w M., jako zakład budżetowy Urzędu Gminy M., powinien posiadać zezwolenia na unieszkodliwianie odpadów. Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] stycznia 2013 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2010 r. Na skutek skargi wniesionej na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 600/13, uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2010 r. Jednocześnie WSA zobowiązał organy do ustalenia, czy działania podejmowane przez skarżący Zakład w celu uzyskania stosownego zezwolenia na prowadzenie składowiska odpadów i stanowisko Starosty w C., pozwalają w tych konkretnych okolicznościach na przyjęcie oceny o zaistnieniu przesłanek braku odpowiedzialności administracyjnej ZGK w M. w prowadzeniu składowiska odpadu w 2010 r. bez wymaganego zezwolenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] marca 2014 r., znak: [...], nałożył karę pieniężną w wysokości 10 000 zł na Zakład [...] w M., za prowadzenie działalności bez zezwolenia w zakresie unieszkodliwiania odpadów. Jako podstawę wydania ww. decyzji organ powołał art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Strona wniosła odwołanie od przedmiotowej decyzji do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Organ odwoławczy wskazał, że w dniu 23 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1987, z późn. zm.), która na podstawie art. 252 uchyliła dotychczas obowiązującą ustawę z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Art. 246 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach stanowi jednak, że "w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu", co obliguje Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do rozpoznania niniejszej sprawy zgodnie z przepisami uchylonej ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Główny Inspektor Ochrony Środowiska uznał, że organ I instancji w sposób prawidłowy zebrał materiał dowodowy, który został udokumentowany w protokole z kontroli. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bezsprzecznie, że strona prowadziła działalność w zakresie unieszkodliwiania odpadów, zaś zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, posiadacz odpadów, który prowadzi odzysk lub unieszkodliwianie odpadów obowiązany jest do uzyskania zezwolenia na prowadzenie tej działalności, z zastrzeżeniem art. 31 ust. 1, art. 33 ust. 2, 4 i 4a oraz art. 43 ust. 5. Zarówno z protokołu kontroli nr [...], wyjaśnień strony przedstawionych w toku kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz postępowania organu I instancji, jak i z treści samego odwołania, wynika bezsprzecznie, że ZGK w M. prowadził działalność w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia. Organ odwoławczy ustalił, że ZGK w M. podjął pierwsze działania zmierzające do uregulowania sytuacji formalno-prawnej w związku z prowadzeniem składowiska odpadów w gm. S. w dniu 21 kwietnia 2010 r., kiedy to strona skierowała wniosek do Starosty C. o przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji na rzecz gminy M. Wśród wskazanych w ww. wniosku decyzji, ZGK w M. nie wskazał jednak zezwolenia na unieszkodliwianie odpadów, które to gmina M. uzyskała decyzją Starosty C. z [...] stycznia 2006 r., znak: [...]. Tym samym, niezależnie od późniejszego stanowiska Starosty C., który w pismach z 24 maja 2010 r. oraz z 5 października 2010 r. wyraził opinię, iż ZGK w M. nie jest następcą prawnym gminy, a jednostką gminy, zaś posiadającym tytuł prawny do instalacji, tj. składowiska odpadów, jest Gmina M., zatem nie ma potrzeby przenoszenia pozwoleń emisyjnych oraz instrukcji eksploatacji składowiska. Powyższe wskazuje, że do 21 kwietnia 2010r. ZGK w M. nie podjął żadnych działań zmierzających do uregulowania sytuacji formalno-prawnej związanej z eksploatacją omawianego składowiska, zaś pierwsze działania zmierzające do uzyskania zezwolenia na unieszkodliwianie odpadów ZGK w M. miały miejsce dopiero w dniu 8 marca 2012 r., pomimo uzyskania przez stronę już w 2010 r. - w toku kontroli [...] Inspektora Ochrony Środowiska - informacji nt. konieczności uzyskania stosownego zezwolenia. Tym samym należy stwierdzić, że ZGK w M. nie tylko od dnia 4 stycznia 2010 r. (bowiem był to pierwszy dzień roboczy w 2010 r.) do dnia 21 kwietnia 2010 r. prowadził działalność w zakresie unieszkodliwiania odpadów bez jakiegokolwiek działania zmierzającego do uregulowania sytuacji formalno-prawnej Zakładu, lecz także, że pomimo uzyskania rzetelnej informacji nt. nieprawidłowości i naruszeń w toku kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, tj. we wrześniu 2010 r., Zakład dopiero w marcu 2012 r. podjął działania zmierzające do uzyskania stosownego zezwolenia na unieszkodliwianie odpadów. Wobec powyższego, organ odwoławczy po stwierdzeniu naruszenia polegającego na prowadzeniu działalności w zakresie unieszkodliwiania odpadów bez zezwolenia, wymaganego na podstawie art. 26 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach uznał, że organ I instancji zobowiązany był do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2017 r. wniósł Zakład [...] w M. Sp. z o.o. Skarżąca Spółka zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: • art. 6 , 7 , 8 , 9, 11 i 12 k.p.a., • art. 190 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm. poprzez ich błędną interpretację, • art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z 27 kwietnia 2001r. o odpadach (t.j. z 2010r. Dz. U. Nr 185, poz. 1243 ) poprzez ich błędną interpretację, • art. 79 ust. 9 ustawy z 27 kwietnia 2001 o odpadach ( t.j. z 2010 Dz, U. Nr 185, poz. 1243) wobec jego nie zastosowania względem skarżącej i nałożenia administracyjnej kary pieniężnej pomimo przedawnienia obowiązku jej nałożenia, • naruszenie zaufania do organów państwa wobec nie wydania w 2010 r. przez Starostę C. decyzji skarżącemu działającemu wówczas jako zakład budżetowy Gminy M. pod firmą Zakład [...] w M. na prowadzenie odzysku i unieszkodliwianie odpadów na składowisku odpadów w S. oraz przeniesienia zatwierdzonej instrukcji eksploatacji składowiska odpadów zlokalizowanych na działkach [...] i [...] we wsi S. gmina M., • opieszałe prowadzenie postępowania administracyjnego przez organa administracji ochrony środowiska obu instancji, • przedawnienie zastosowania administracyjnej kary pieniężnej w sprawie wszczętej wobec skarżącej 19 października 2010 r.. przez WIOŚ w P. i zakończonej wydaniem decyzji przez GIOŚ doręczonej skarżącej 16 stycznia 2017r. Wobec powyższych zarzutów skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w obu sprawach, jako przedawnionych w zakresie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Ewentualnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniosła również o obciążenie organu drugiej instancji kosztami postępowania w niniejszej sprawie. Główny Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej również "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Kierując się powyższymi kryteriami, Sąd w przedmiotowej sprawie uznał zasadność skargi z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Z akt administracyjnych wynika, że postępowanie w przedmiocie nałożenia kary za prowadzenie bez zezwolenia działalności w zakresie unieszkodliwiania odpadów na składowisku w S., zostało wszczęte w dniu 15 października 2010 r. z udziałem jako strony Zakładu [...] w M. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, jako organ I instancji, decyzją z [...] marca 2014 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243, z późn. zm.) wymierzył Zakładowi [...] w M., ul. [...], [...] M. karę pieniężną w wysokości 10000 zł za prowadzenie działalności bez zezwolenia w zakresie unieszkodliwiania odpadów. Odwołanie od ww. decyzji do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wniósł Zakład [...] w M., który decyzją [...] 9 stycznia 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wobec powyższego, w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja, nakładająca obowiązek na podmiot, który nie istniał w dniu wydania zaskarżonej decyzji, tj. [...] stycznia 2017 r. Z dołączonego do skargi Zakładu [...] w M. Sp. z o.o., kopii wypisu aktu notarialnego z [...] stycznia 2016 r. wpisanego do Repertorium A za numerem [...] Kancelarii Notarialnej notariusz I. Z. w P. wynika, że Rada Miasta i Gminy M. podjęła Uchwałę Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie likwidacji samorządowego zakładu budżetowego pod nazwą: Zakład [...] w M. w celu przekształcenia w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością oraz Uchwałę Nr [...] z dnia [...] października 2015 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta i Gminy M. z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie likwidacji samorządowego zakładu budżetowego pod nazwą: Zakład [...] w M. w celu przekształcenia w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością. Z powołanego wyżej aktu notarialnego wynika również, że w dniu [...] października 2015 r. w ww. Kancelarii Notarialnej, sporządzony został akt notarialny wpisany do Repertorium A za numerem [...], obejmujący akt założycielski spółki pod firmą: Zakład [...] w M. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością . Akt notarialny z [...] stycznia 2016 r. dotyczy zmiany aktu założycielskiego spółki pod firmą: Zakład [...] w M. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością i wynika z niego, że samorządowy zakład budżetowy pod nazwą: Zakład [...] w M. został zlikwidowany z dniem 30 października 2015 r. Powyższe wskazuje, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, tj. [...] stycznia 2017 r., Zakład [...] w M., czyli podmiot do którego decyzja ta została skierowana nie istniał. Decyzja ta kształtuje sytuację prawną Zakładu [...] w M. poprzez nałożenie na nią kary pieniężnej. Wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do osoby, w przedmiotowej sprawie podmiotu, który nie istnieje, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Status strony przysługujący zakładowi budżetowemu pod nazwą: Zakład [...] w M. wygasł w dacie likwidacji tego podmiotu, tj. 30 października 2015 r. Oznacza to, że w stosunku do podmiotów, które uległy likwidacji nie można prowadzić postępowań i wydawać orzeczeń. Skoro doszło do wydania rozstrzygnięcia w stosunku do takiego podmiotu należało przyjąć, że jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych. Takie naruszenie prawa obligowało organ do jego uwzględnienia, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy. Nie miało przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że podmiot będący stroną postępowania istnieje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Organ powinien w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania mieć aktualną wiedzę na temat kręgu podmiotów mających interes prawny w postępowaniu (art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.). Organ odwoławczy ponownie rozpatrując odwołanie ustali, czy po stronie Zakładu [...] w M. Sp. z o.o. istnieje następstwo prawne po Zakładzie [...] w M., pozwalające na obciążenie karą pieniężną orzeczoną w przedmiotowej sprawie. Wobec powyższego, Sąd nie zajmuje merytorycznego stanowiska co do zasadności skargi, gdyż byłoby to przedwczesne. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.