IV SA/Wa 77/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2009 r. sprawy ze skarg Spółdzielni Mieszkaniowej "N." z siedzibą w W. i C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "N." z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2008r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po zapoznaniu się ze skargą C. Sp. z o.o., na decyzję Kolegium z dnia [...] września 2008r. Nr [...], uchylającą w całości decyzję Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] września 2006 r., ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drugiego etapu budynku mieszkalnego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i przyłączami technicznymi, przewidzianej do realizacji w W., przy ul. [...], na działkach o nr ew. [...], [...] i [...] cz. z obrębu [...] oraz o nr [...]i [...] jako dojazd do terenu inwestycji) wraz z działką drogową 0. nr ew. [...] (pas drogowy ul. [...]), oraz odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji budowlanej, działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) uwzględniło w całości przedmiotową skargę i uchyliło zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] września 2008 r. w całości, ponadto na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) uchyliło w całości decyzję Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] września 2006 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy organ wskazał, iż decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2006 r. Prezydent W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drugiego etapu budynku mieszkalnego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i przyłączami technicznymi, przewidzianej do realizacji w W., przy ul. [...]. W pkt 1.4 decyzji Prezydent ustalił m.in., iż "dojazd do projektowanego drugiego etapu inwestycji poprzez garaż podziemny etapu pierwszego - od strony Sygn. akt IV SA/Wa 77/09 ul. [...]", jak również, że "zgodnie z treścią umowy notarialnej z dnia [...] 05.2002 r. przedstawiciele dawnej Gminy W. ustanowili na działce nr ew. [...] służebność gruntową polegającą na prawie przejścia i przejazdu (od ul. [...]) na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości stanowiących dz. nr ew. [...], [...] oraz [...] w obrębie [...], na terenie których inwestor planuje realizację inwestycji". Odwołania od powyższej decyzji wniosły Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Po rozpatrzeniu powyższych odwołań, decyzją z dnia [...] października 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło zaskarżoną decyzję i skierowało zakończone nią postępowanie do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując, iż "organ pierwszej instancji powinien rozważyć, czy istnieje możliwość zapewnienia dostępu przedmiotowej nieruchomości do drogi publicznej, ewentualnie ustalenia z wnioskodawca, czy istnieje możliwość objęcia działki o nr ew. [...], na której ma zostać zrealizowana zasadnicza część inwestycji budowlanej, ustanowienia służebności przejścia i przejazdu". Spółka C. Sp. z o.o. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 106/07 uchylił zaskarżoną decyzję, gdyż, jego zdaniem, decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd podkreślił, iż "jeśli zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego nieruchomość nie posiada dostępu do drogi publicznej i nie istnieją podstawy do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, to Kolegium powinno w konsekwencji uchylić decyzję organu pierwszej instancji i odmówić ustalenia warunków zabudowy (...). Podstawą uchylenia decyzji Prezydenta W. do ponownego rozpoznania nie mogła też być konieczność ustalenia czy istnieje możliwość objęcia działki o nr ew. [...] ustanowienia służebnością przejścia i przejazdu. Organy administracji na podstawie materiału dowodowego mają obowiązek ocenić, czy spełnione zostały wymagane prawem przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie jest natomiast rolą organów administracji czy przesłanki te mogłyby zaistnieć, gdyby pojawiły się w sprawie nowe okoliczności. Nawet gdyby istniałaby możliwość objęcia działki o nr ew. [...] służebnością przejścia i przejazdu, to organ administracji i tak nie posiada Sygn. akt IV SA/Wa 77/09 instrumentów prawnych do tego, by zmusić inwestora, aby wystąpił o ustanowienie takiej służebności". Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] września 2008 r. Kolegium uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] września 2006 r. oraz odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji budowlanej, uznając, iż w stosunku do planowanej inwestycji nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła C. Sp. z o.o., podnosząc, iż Kolegium pominęło przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy dowód "w postaci prawomocnego postanowienia sądu o ustanowieniu służebności drogowej obciążającej działkę W. o nr ew. [...]", wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę na skutek wniesionej skargi w oparciu o art. 54 § 3 p.p.s.a Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż ponowna analiza akt sprawy potwierdziła zasadność zarzutów podniesionych w skardze C. Sp. z o.o. Faktycznie, z przedłożonego przez inwestora odpisu postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] listopada 2006r. sygn. akt [...] wynika, że na działce o nr ew. [...] ustanowiona została służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnego właściciela działki o nr [...]. Teren planowanej inwestycji budowlanej nie posiada zatem bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, w szczególności - do ul. [...], z której miałaby odbywać się obsługa komunikacyjna rzeczonej inwestycji, ale dostęp do owego terenu odbywałby się poprzez ustanowioną służebność drogową. A zatem w ocenie organu w sprawie spełniony został warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, bowiem działka o nr ew. [...] bezpośrednio graniczy z pasem drogowym ul [....]. W konsekwencji organ uznał, iż odmowa ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji budowlanej z powołaniem się na niespełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, nie była uzasadniona. Niezależnie od powyższych okoliczności, organ wskazał, iż nie oznacza to jednak, że poddana ocenie decyzja Prezydenta W. zasługuje na pozostawienie w obrocie prawnym i dokonał szczegółowej jej oceny pod kątem spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 ustawy oraz przepisów Sygn. akt IV SA/Wa 77/09 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) zwanego dalej "rozporządzeniem". W konsekwencji organ uznał, iż w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji co prawda poprzedził wydanie zaskarżonej decyzji przeprowadzeniem analizy funkcji i cech zabudowy ale analiza ta została przeprowadzona z naruszeniem przepisów prawa. W szczególności wskazano, ż na załączniku graficznym do analizy nie oznaczone zostały granice terenu poddanego analizie, przez co naruszono § 3 ust. 2 rozporządzenia. Ponadto z części tekstowej analizy, w ocenie organu nie wynika na jakiej podstawie ustalono : 1. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (§ 5 rozporządzenia), 2. szerokość elewacji frontowej planowanej inwestycji o którym mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia 3. dopuszczalną wysokość planowanej zabudowy ( § 7 rozporządzenia). Powyższe w ocenie organu odwoławczego oznacza, iż Prezydent W. naruszył w toku niniejszego postępowania zasadę wyrażoną w art. 77 § 1 k.p.a., bowiem wskazane powyżej okoliczności uniemożliwiają określenie, czy dla terenu, którego dotyczy zaskarżona decyzja, możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji budowlanej zgodnie z treścią złożonego przez inwestora wniosku, co ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Opisane uchybienia doprowadziły w konsekwencji do wadliwości całej decyzji przez naruszenie przepisu art. 107 k.p.a., a w szczególności jego § 3, który wymaga szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Skargi na powyższą decyzję wnieśli C.Sp. z o.o. z siedzibą w W. i Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. Spółka C. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części w jakiej uchyla ona decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2006r i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzji tej zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik, to jest § 3, § 5, § 6 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i Sygn. akt IV SA/Wa 77/09 zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędną wykładnię tych przepisów i w związku z tym ustalenie, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy terenu sąsiedniego została przeprowadzona nieprawidłowo. Z kolei Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. w skardze domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymania w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2008r., wskazując, iż decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt. 2 i art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a. W ocenie strony skarżącej organ nie wziął pod uwagę, iż na całej granicy działki [...] z działką [....] (dawniej [...], [...] i [...]) został wybudowany budynek wielorodzinny. Teren inwestycji znajduje się zatem za zabudowaną działką, a droga zlokalizowana na działce o nr [...] kończy swój bieg przy wjeździe do istniejącego już budynku. Za drogę wewnętrzną nie można zatem uznać przejazdu przez garaż, tak jak domaga się tego inwestor. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skargi są zasadne i prowadzą do uchylenia zaskarżonej decyzji, aczkolwiek z innych względów niż w nich wskazano. W pierwszym rzędzie należy wskazać, że w myśl art. 54 § 3 p.p.s.a. organ, którego decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do sądu administracyjnego, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do czasu Sygn. akt IV SA/Wa 77/09 wyznaczenia rozprawy. Z brzmienia przywołanego przepisu jasno wynika, że jedną z niezbędnych przesłanek umożliwiających organowi administracji zastosowanie trybu autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości. Uwzględnienie skargi w całości oznacza zaś skorygowanie zaskarżonego działania lub bezczynności w kierunku pożądanym przez skarżącego i w całości powinno być zgodne z żądaniem zawartym w skardze (zob. szerzej: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2006 s. 250 i nast.). Dotyczy to wszystkich wniosków skargi. Chcąc zatem zastosować omawiany przepis organ winien wykazać, że jego "nowe" rozstrzygnięcie w całości odpowiada żądaniu skarżącego. Zdaniem Sądu, zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie uwzględnia w całej rozciągłości skargi C. Sp. z o.o. na decyzję tego organu z [...] września 2008r. W skardze strona skarżąca domagała się bowiem jedynie uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2008r., uchylającą w całości decyzję Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] września 2006r., ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drugiego etapu budynku mieszkalnego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i przyłączami technicznymi, przewidzianej do realizacji w W., przy ul. [...], oraz odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji budowlanej. Jako jedyny zarzut skierowany do kwestionowanej decyzji wskazano poczynienie przez organ błędnych ustaleń co do braku dostępu inwestycji do drogi publicznej, podczas gdy w ocenie skarżącej spółki dostęp ten planowana inwestycja posiada poprzez ustanowioną służebność. W żaden sposób nie da się z tej skargi wywieść, że skarżący domagał się, aby organ drugiej instancji dokonał ponownej oceny zgodności z prawem decyzji organu I instancji, która to decyzja była dla strony skarżącej korzystna. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wprawdzie uwzględniło podniesiony przez stronę skarżącą zarzut skierowany do wydanej przez niego decyzji z dnia [...] września 2008r., ale dodatkowo dokonało ponownej oceny decyzji organu I instancji, o co strona skarżąca nie wnosiła. Powyższe każe stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2008r. narusza przepis art. 54 § 3 p.p.s.a., poprzez przekroczenie zawartej w tym przepisie Sygn. akt IV SA/Wa 77/09 przesłanki "uwzględnienia skargi w całości". Już z tego tylko powodu decyzja ta nie mogła się ostać. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a, orzekł jak w pkt. 1 sentencji. Orzeczenia o zwrocie skarżącym kosztów postępowania sądowego wydano w oparciu o art. 200 w/w ustawy.