IV SA/Wa 772/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [..] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie nr [...] Starosty W. z dnia [...] października 2010 r. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu zażalenia A. K. utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] października 2010r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działce nr ew. [...] położonej w obrębie [...] w gminie L. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] października 2010r. odmówił uzgodnienia projektu opisanej wyżej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Organ podał, że działka nr ew. [...] została wydzielona z dawnej działki nr [...], a celem podziału - jak wynika z decyzji zatwierdzającej podział - było wydzielenie działki nr [...] na przyłączenie do sąsiedniej nieruchomości. Natomiast z projektu decyzji przedstawionej do uzgodnienia wynika, że działka nr [...] nie zostanie wykorzystana do celów, do których została wydzielona. Działka nr [...] zajmowała 0,7538 ha powierzchni i składała się z użytków rolnych klasy III. Dla tej działki niemożliwe byłoby pozytywne uzgodnienie ze względu na brzmienie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Starosta wziął pod uwagę, że wnioskowana działka znajduje się w większym kilkuhektarowym zwartym obszarze użytków rolnych klasy III. Rozpoznając zażalenie inwestora Kolegium przytoczyło orzeczenia sądów administracyjnych, z których wynika, że pojęcie "zwarty obszar projektowany", o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych obejmuje nie tylko powierzchnię działki, na której planowana jest inwestycja, lecz cały kompleks gruntów rolnych, w skład którego wchodzi ta działka. Zdaniem organu przedmiotowa działka nr [...] znajduje się w kompleksie gruntów o przeznaczeniu rolniczym przekraczającym obszar 0,5ha. Na kompleks ten składają się dwie działki nr [...] o łącznej powierzchni 0,7538 ha. Dalej organ wskazał, że przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze dokonuje się w planie miejscowym, przy czym przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania Sygn. akt IV SA/Wa 772/12 zgody właściwego ministra do spraw rolnictwa. W myśl natomiast art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze. Zatem gdy brak planu miejscowego, organ zasadnie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Dalej stwierdzono, że ustalenia studium wiążące są dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, natomiast przy uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy organ nie jest związany studium. W ocenie organu przedmiotowa działka znajduje się w zwartym obszarze użytkowanym rolniczo i nie ma znaczenia, że na część działek, z którymi graniczy wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 7 kpa, art. 77 kpa i art. 80 kpa polagające na nie wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów skutkujące sprzecznością istotnych ustaleń faktycznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. Nadto naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004r, nr 121, poz. 1266 ze zm.) i błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż działka objęta inwestycją wraz z innymi działkami tworzy zwarty obszar użytkowany rolniczo. W uzasadnieniu skargi wskazano, że błędnie organ przyjął, że działka objęta inwestycją położona jest w zwartym obszarze użytkowanym rolniczo. Organ wybrał z rozległego terenu otaczającego działkę nr [...] tylko te działki, które nie zmieniły dotąd przeznaczenia rolnego, a pominął szereg działek bezpośrednio graniczących lub położonych w bardzo bliskim sąsiedztwie o statusie budowlanym. Pominięty został fakt, że między działką nr [...], a działkami wskazanymi przez organ jako składające się na zwarty obszar rolny położone są także działki budowlane, dla których wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy. Obszar zatem oceniony jako zwarty nie posiada w istocie cech jednolitego, bowiem pomiędzy działkami rolnymi znajdują się działki o statusie budowlanym. Skarżąca nie zgadza się także z twierdzeniem organu, że przedmiotowa działka nr [...] stanowi wraz z działką nr [...] kompleks gruntów rolniczych o łącznym obszarze 0,7538 ha. Działka nr [...] od około 30 lat zabudowana jest Sygn. akt IV SA/Wa 772/12 dwoma budynkami mieszkalnymi, a powierzchnia zabudowy zajmuje większą jej część, bo ok. 3000 m kw. Zatem działka nr [...] od dawna utraciła charakter rolny. Dodatkowo skarga podnosi, że w studium nadano temu terenowi przeznaczenie budowlane. Ponieważ w studium uwzględnia się istniejące uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, aktualny stan faktyczny był przedmiotem analizy i uznano, że nie posiada on przymiotu zwartego obszaru rolniczego. Postanowienia studium stanowią dowód na rzeczywisty stan zagospodarowania i przeznaczenia terenu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdza, że zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem organ zastosował niewłaściwy przepis prawa materialnego, który uczynił za zasadniczą podstawę swojego rozstrzygnięcia. Podstawa prawna działania starosty w niniejszej sprawie została zawarta w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., publikator w dacie orzekania przez organ). Przepis ten stanowi, że decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego (odpowiednio decyzję o warunkach zabudowy) wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji 3 Sygn. akt IV SA/Wa 772/12 wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych powołanym do wykonywania czynności określonych powyższym przepisem jest starosta, co wynika z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) - vide także postanowienie NSA z dnia 18 grudnia 2009r. sygn. akt II OW 70/09. Wyjaśnienia pojęcia gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne należy poszukiwać - jak stanowi ustawa o planowaniu - w przepisach o gospodarce nieruchomościami. Takim przepisem jest art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), który stanowi, że za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z przepisu tego wynika, że czynnikiem decydującym o charakterze i funkcjach nieruchomości jest wpis do katastru nieruchomości (a do czasu jego utworzenia do ewidencji gruntów i budynków). W niniejszej sprawie - co wynika z wypisu z rejestru gruntów z dnia 2 listopada 2010r. - działka nr [...] to grunty orne R III. W świetle legalnej definicji pojęcia nieruchomości wykorzystywanej na cele rolnicze, działka gruntu objęta niniejszym postępowaniem spełnia te wymogi i jako taka wymaga uzyskania uzgodnienia przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Kryteria ochrony gruntów rolnych i leśnych zostały określone w art. 3 ust. 1 ustawy, który ma zasadnicze znaczenie przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy. Organ drugiej instancji co prawda w jednym krótkim akapicie przytoczył brzmienie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie poddał natomiast ustalonego stanu faktycznego analizie pod kątem brzmienia tego przepisu. Rozważania Kolegium natomiast skoncentrowały się na zgodzie, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tymczasem zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze następuje tylko w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie znajduje zastosowania przed organem uzgadniającym warunki zabudowy. Wszystkie przewidziane w art. 7 ustawy warunki i obostrzenia dotyczą Sygn. akt IV SA/Wa 772/12 zgody uzyskiwanej w procedurze uchwalania planu miejscowego. Natomiast wskazanej zgody nie można utożsamiać z rygorami związanymi z ochroną gruntów rolnych i leśnych, a dotyczącymi ograniczeń w przeznaczaniu terenów rolnych i leśnych na inne cele, tak jak przewiduje to art. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Kwestie te podlegają bowiem, jak już wskazano, procedurze uzgodnieniowej stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu. W powyższej kwestii wypowiadał się również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu nie można utożsamiać ze sprawą zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 7 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ zgoda ta jest związana ze zmianą przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OW 70/09). W konsekwencji jedynym kryterium decydującym o konieczności uzyskania uzgodnienia do warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych jest treść zapisu widniejącego w ewidencji gruntów. Pojęcie użytków rolnych ma w niniejszym postępowaniu charakter formalny, grunt jest wtedy użytkiem rolnym, gdy figuruje jako taki w ewidencji gruntów Jednocześnie nie ma znaczenia klasa tego gruntu, co oznacza, że każda działka figurująca w ewidencji gruntów jako użytek rolny będzie wymagała zgody starosty na zainwestowanie w taki sposób, że wskutek tej inwestycji utraciłaby charakter rolny. Przykładowo nie utraci ona charakteru gruntu rolnego, czyli nie zostanie przeznaczona na cele nierolnicze, jeżeli przedmiotem inwestycji będzie budynek mieszkalny wchodzący w skład gospodarstwa rolnego, co wynika z art. 2 ust. 1 pkt 3) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie będzie także miała znaczenia powierzchnia takiej działki bowiem przepisy nie uzależniają obowiązku uzgodnienia warunków zabudowy przez starostę od przekroczenia określonej powierzchni gruntów, które mają zostać zainwestowane. Uzgodnienie przewidziane w przepisie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu ma na celu kontrolę, czy nie następuje lokalizacja inwestycji niedającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu, przede wszystkim mając na uwadze ograniczenia w przeznaczeniu terenów rolnych i leśnych na inne cele, tak jak przewiduje to art. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zatem jedynie ten 5 Sygn. akt IV SA/Wa 772/12 przepis może stanowić podstawę do rozważań czy proponowana inwestycja stoi w sprzeczności z ustawową dyrektywą ochrony gruntów rolnych i leśnych, nie zaś przywołany i analizowany przez organ art. 7 ustawy. Organ odmówił uzgodnienia warunków zabudowy powołując art. 7 ustawy. Tymczasem podstawą prawną orzekania mógł być jedynie art. 3 ustawy. W konsekwencji zasadnicza podstawa odmowy uzgodnienia tj. kwestia pozostawania działki w zwartym obszarze rolniczym pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Z tego względu rozważania organu oparte na analizie stanu faktycznego pod kątem art. 7 ustawy należy uznać za nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia. Natomiast istotne dla wydania postanowienia przesłanki wynikające z art. 3 ustawy w uzasadnieniu zaskarżonego aktu nie zostały w ogóle omówione. Uchybienie powyższe musi zostać konwalidowane przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uznając zatem, że doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego, jak również przepisów postępowania tj. art. 77 kpa, art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji - na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1a) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzeczono, gdyż skarżąca nie złożyła wniosku o zasądzenie ich zwrotu. 6